摘 要:中國正處于全面建成小康社會的決勝期，這一時期中國貧困治理面臨的實踐困境和挑戰(zhàn)巨大：不僅有區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡及其導致的貧困地區(qū)剩余人口內(nèi)生動力不足和地區(qū)貧困進一步加劇，還有貧困治理在政策理念和實踐上的“短期效應”，以及基層治理的弱化問題。完善治理生態(tài)構(gòu)建、完善貧困治理架構(gòu)，方能更好解決中國貧困治理問題。

關鍵詞:貧困治理 治理生態(tài) 鄉(xiāng)村振興

【中圖分類號】F3 【文獻標識碼】A

貧困，是全人類福祉的一大阻礙，“消除貧困”是全人類面臨的共同挑戰(zhàn)，被聯(lián)合國視為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵，世界各國和國際組織都在積極探索終結(jié)貧困的有效治理辦法。新中國成立以來，黨和國家高度重視貧困治理問題，出臺了多項政策，貧困人口數(shù)量顯著減少，并將在2020年建成全面小康社會。做好全面脫貧后的貧困治理工作，對于國家整體戰(zhàn)略和公民個人福祉而言都具有重要意義。

中國貧困治理面臨的挑戰(zhàn)

中國整體治貧進程可以劃分為五個時期：計劃經(jīng)濟體制下的生存型減貧期、體制改革主導的緩解貧困期、解決溫飽的開發(fā)式扶貧期、鞏固溫飽的全面扶貧期以及全面小康的精準扶貧期。

目前中國正處于全面建成小康社會的脫貧攻堅決勝期，這一時期中國貧困治理面臨的實踐困境和挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡，中國東部、中部、西部發(fā)展不平衡與地區(qū)貧困存在直接關系；區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致人口流動，貧困地區(qū)剩余人口內(nèi)生動力不足，也會進一步加劇地區(qū)貧困；貧困治理在政策理念和實踐上還存在政策設想好但最后效果不盡如人意的“短期效應”；此外，還有基層治理的弱化問題。

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡引發(fā)貧困

改革開放以來，中國取得了經(jīng)濟領域的巨大發(fā)展，居民收入得到大幅提高，但同時城鄉(xiāng)以及區(qū)域間差距也在逐漸拉大。如，東部地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值接近高收入國家，中部地區(qū)糧食生產(chǎn)占全國產(chǎn)量的30%，工業(yè)發(fā)展加速，西部地區(qū)的增長率高于全國，從另一個方面說明了東部、中部、西部的發(fā)展差距。根據(jù)長期以來的治理經(jīng)驗，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展可以帶動地區(qū)脫貧，同樣，區(qū)域經(jīng)濟的落后也會造成地區(qū)的貧困，而且這通常是范圍性的。因此，面對廣袤的中西部地區(qū)，如何進行貧困治理不僅僅是范圍上的問題，更多的是發(fā)展背后的環(huán)境問題、戰(zhàn)略問題等：

自然環(huán)境的限制。中國在自然地理上呈現(xiàn)出自西向東逐漸降低的三級階段地勢，中西部地區(qū)整體高于東部地區(qū)，尤其是西部地區(qū)多以高原、山地地形為主。這樣的地形地貌極大限制了人類活動，且部分地區(qū)缺乏可供經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)資料，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在這些片區(qū)難以發(fā)展，同時太陽能、風能、地勢能等能源材料的使用要求過高，因此對于西部地區(qū)而言，自然環(huán)境的限制和生產(chǎn)資料的匱乏是阻礙當?shù)匕l(fā)展的主要原因之一。

邊緣地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的整體性不足。邊緣（邊遠地區(qū)）在戰(zhàn)略制定上沒有地緣優(yōu)勢，被長期忽略，發(fā)展受到較大的限制。

長期貧困帶來的惡性循環(huán)。長期貧困對一個地區(qū)的消耗是十分顯著的，不僅僅是客觀上的自然資源的消耗，還包括主觀上的貧困地區(qū)人民長期缺乏物質(zhì)和精神資料，導致其在思想和行為上都存在較大的局限性。這會使得地區(qū)和當?shù)貏趧恿Χ枷鄬θ狈Ω偁幜?，在當前的社會主義市場經(jīng)濟體制中很難通過競爭獲得發(fā)展，因此無法從貧困的惡性循環(huán)中跳出。

貧困人口的內(nèi)生動力不足

貧困人群是貧困治理實踐當中的重要主體，是參與者也是受益者，因此要充分發(fā)掘貧困人口擺脫貧困、主動發(fā)展的內(nèi)生動力。

人口流動是內(nèi)生動力不足的重要原因之一：“人往高處走”，多數(shù)貧困地區(qū)勞動力為了謀求發(fā)展會主動往經(jīng)濟發(fā)達、收入水平較高、基礎設施完善的地區(qū)遷移，形成人口流動，并且這一部分的流動人口在適應經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)的生活節(jié)奏后一般較少選擇返回原貧困地區(qū)。

人口流動與區(qū)域發(fā)展不平衡是具有雙向循環(huán)影響的：區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡使得人口向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)流動，而勞動力的流失和流入進一步拉大了發(fā)展差距。對于貧困地區(qū)人口而言，有意愿流動且有勞動能力的人口在現(xiàn)行經(jīng)濟環(huán)境和政策的支持下較易地脫離貧困狀態(tài)，而剩余的貧困人口則大多因為內(nèi)生動力的限制在脫貧上具有較大困難，同時也相對依賴外界幫助。

貧困治理的“短期效應”

短期效應指的是政府治貧工作在理念和實踐中的短期化行為及其帶來的影響。具體而言，政策理念方面的短期效應主要體現(xiàn)在干部人數(shù)不足與基層扶貧工作任務繁重之間的矛盾，導致最終扶貧效果不理想，甚至與最初的政策理念相背離。

政策實踐方面的短期效應體現(xiàn)在當?shù)胤鲐毟刹繉τ谡咴O置的落實情況上，與之相關的影響因素主要有：干部自身了解掌握當?shù)刎毨顩r的程度和分析能力、與困難群眾的溝通能力、對政策的理解程度，以及將政策同實際情況相結(jié)合完成工作的能力。

基層治理的弱化

基層是貧困治理中最前線也是最重要的部分，其可以被劃分為政府、市場和社會三個部分：在政府部分主要存在地方政府權力劃分、政策連續(xù)性、領導干部的意志、人民主體思想以及干群關系方面的問題；在市場方面，探求市場參與貧困治理的多種形式十分必要，但目前的體制還沒有很好地引導市場參與到貧困治理實踐當中；在社會方面則存在與市場主體相同的有效參與問題。

貧困治理生態(tài)構(gòu)建

我們可以從經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益三個方面來對治理生態(tài)進行闡釋。作為一個全新的、成體系的理論，治理生態(tài)具有一定的特征：即開放性、整體性和特殊性。在治理生態(tài)這一理論的成型構(gòu)建中，“生態(tài)系統(tǒng)”中的不同“生物”發(fā)揮著不同的作用：政府、社會、人民群眾各司其職。治理生態(tài)首先包含了生態(tài)環(huán)境，二者之間主要存在兩方面的聯(lián)系：貧困治理的可持續(xù)性；治理生態(tài)這一理論內(nèi)部的相互聯(lián)系性。

治貧行動的可持續(xù)性。貧困地區(qū)人民在意識上的局限性可能導致對當?shù)刭Y源的浪費等不合理利用行為，且人口的不斷增長以及對土地的過度使用會加重環(huán)境壓力，產(chǎn)生生態(tài)問題，可以看出扶貧與生態(tài)環(huán)境治理是同向發(fā)展的。貧困作為一個復雜的社會現(xiàn)象受到的影響因素是多方面的，探尋治理生態(tài)概念就是將環(huán)境因素的考慮納入影響貧困治理的過程，也是將反貧困與環(huán)境保護生態(tài)治理協(xié)同考慮，這一過程涉及到三個方面的轉(zhuǎn)變。第一，在政策理念層面，扶貧方式由“救濟式”轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)與救助相結(jié)合的方式；第二，在宏觀戰(zhàn)略層面，以經(jīng)濟開發(fā)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌發(fā)展。這一段時間的扶貧開發(fā)工作也主要以產(chǎn)業(yè)開發(fā)等帶動經(jīng)濟發(fā)展的舉措為主。同時，為了追求較高的經(jīng)濟效益，相對而言會忽視環(huán)境保護，難以達到科學發(fā)展的要求，但不可否認的是經(jīng)濟效益確有提高的同時也推動了貧困治理工作的進行，帶動大批貧困人口脫貧。進入新世紀后，在扶貧理念和群眾觀念的轉(zhuǎn)變下，從政府到民眾層面都越來越關注環(huán)境問題，貧困治理也呈現(xiàn)出邊際化效應，貧困人口基數(shù)降低但治貧難度卻在上升，因而新時期要求全面綜合考慮貧困治理的發(fā)展戰(zhàn)略，從以經(jīng)濟為主到全面統(tǒng)籌發(fā)展，尤其注意生態(tài)環(huán)境方面的因素；第三，在具體實施理念層面，以單向主導為主轉(zhuǎn)化為單向主導與互動參與并舉，即以國家政府為主導引導多元化主體參與貧困治理實踐，重視貧困群眾在治理活動中的主體地位，發(fā)展“參與式”扶貧。

治理生態(tài)理論內(nèi)部的相互聯(lián)系性。治理生態(tài)具有完整的系統(tǒng)架構(gòu)，主要的構(gòu)成要素為系統(tǒng)中的主體和環(huán)境要素，各主體和各要素相互聯(lián)系、相互作用構(gòu)成動態(tài)的貧困治理生態(tài)系統(tǒng)，體現(xiàn)出系統(tǒng)內(nèi)部的相互聯(lián)系性。

在此可以總結(jié)出貧困治理生態(tài)系統(tǒng)的以下特點：第一，開放性。貧困作為一個社會現(xiàn)象，其治理過程雖然為政府所主導，但還需引入多元化主體參與，因此開放性原則應為貧困治理生態(tài)中的重要特征，具體可以體現(xiàn)為政府行動的規(guī)范、對市場企業(yè)和社會力量的引入和指導。第二，整體性。在中國龐大的人口基數(shù)、廣袤的國土和復雜的社會環(huán)境下，貧困治理是一個非常困難且充滿挑戰(zhàn)的過程，依據(jù)唯物辯證法的聯(lián)系觀和整體與部分的關系原理，構(gòu)建中國的貧困治理生態(tài)系統(tǒng)需要考慮全局的整體性。第三，特殊性。同樣從馬克思主義矛盾觀的普遍性與特殊性看待問題，貧困問題在成因上有普遍性也有其特殊性，具體表現(xiàn)在自然地理環(huán)境方面如氣候、地質(zhì)因素差異或社會文化條件方面如思想、人力素質(zhì)因素方面，因而在考慮構(gòu)建貧困治理生態(tài)時不能一概而論。

治理生態(tài)的主體

從主體上來看，政府因其在資源配置上的權威性及公共性，在治理中處于主導地位，成為貧困治理的總指揮和主抓手。作為貧困治理生態(tài)系統(tǒng)的奠基者，政府決定整體扶貧行動的格局和架構(gòu)，也決定著參與行動的主體及參與程度。要達成良好的治理效果需要多元化主體的參與，因而政府還需要引導并促成全社會貧困治理的合力。為了使多主體作用更好地發(fā)揮，政府需要主導建立全社會扶貧治理生態(tài)的信息網(wǎng)絡，最大程度上避免信息不對稱造成的如資源浪費、效率低下等不良后果。同時要推動貧困治理手段機制方法的創(chuàng)新，探尋更有效的治理機制來完善貧困治理生態(tài)系統(tǒng)。

作為多元化主體的一員，社會在“專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧”的“三位一體”扶貧大格局中獨占一席，以其獨特的方式來促進貧困治理實踐的發(fā)展，推動系統(tǒng)架構(gòu)建設。社會力量更多地具象化在如非營利組織、全國性扶貧支持組織、國際組織、基層發(fā)展型社區(qū)組織上。貧困人群自身也是貧困治理生態(tài)的主力軍和監(jiān)督員。貧困治理及生態(tài)的架構(gòu)不能脫離群眾，同時還需要群眾的積極參與和監(jiān)督。

當前治理生態(tài)體系的構(gòu)建中存在的問題

第一，如上文所言，貧困治理是一項復雜的整體性的工作，因而在這一過程中，要做到對各主體進行有效的引導、管理和整合，因此需要較強的綜合協(xié)調(diào)能力，而這正是當前貧困治理中所缺乏的，政府部門與部門間的溝通交流較為僵化是構(gòu)建體系時的一大限制問題。第二，“網(wǎng)格化”治理過程中給部分貧困群眾帶來“較差的”政策體驗，如個人在信息透明方面的顧慮。第三，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的能力不足。“綠水青山就是金山銀山”。在目前綠色發(fā)展理念已納入公共價值考慮范疇的情況下，以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展不再是人民追求的發(fā)展，因此要兼顧環(huán)境保護與經(jīng)濟效益，相應的管理能力還須提升。第四，在貧困地區(qū)，扶貧生態(tài)體系概念的推廣、理念還須進一步宣傳。第五，扶貧生態(tài)的整體架構(gòu)：上至上層建筑頂層設計，下至實踐層面的具體工作還有待進一步完善。

貧困治理生態(tài)架構(gòu)的進一步完善

到2020年我國現(xiàn)行標準下的貧困人口將全部實現(xiàn)脫貧。屆時，中國的扶貧政策需要適時轉(zhuǎn)變。無法滿足溫飽等生存需求的絕對貧困已被消滅，需要面對的是相對貧困，即貧富差距過大的問題，因此，未來貧困治理的政策走向?qū)⒊绾螠p少相對貧困、縮小貧富差距，把重點放在面向未來、全面攻堅、全面小康進行轉(zhuǎn)型。在這樣的客觀情況的要求下，進一步提出完善中國貧困治理的建議十分有必要。

政府、社會力量和貧困人口都是貧困治理的主體

政府要大力引入社會力量參與貧困治理實踐并完善其參與機制，同時，貧困人口參與脫貧工作中也更值得重視，即“參與式發(fā)展”。這主要包括了：

第一，貧困人口在治貧政策制定、決策和選擇過程中的參與，體現(xiàn)了對于人民主體地位的重視，由人民自己選擇認可的政策在推行時會受到更小的阻力。雖然部分貧困地區(qū)的人口在參與過程中可能會囿于自身知識能力水平的限制，往往不懂得、也沒有意識進行決策過程參與，但這并不能成為這一部分人口在決策制定過程中缺位的理由。因此政府應當積極拓寬言路，聽取基層前線貧困群體的意見和建議，在制定決策過程中加以考慮，尊重其選擇。盡力保證決策過程的透明性和公開性，讓民眾產(chǎn)生責任感，充分獲得參與感，這樣在決策推行的過程中，民眾就會自覺履行、遵守相關規(guī)定甚至是主動宣傳相關政策，這將有利于整個貧困治理的推進過程。第二，盡力做到權力與責任的匹配，即權責統(tǒng)一，這是對政府部門和貧困群眾雙方而言的。第三，要尊重和積極創(chuàng)新地方性知識，這更多的可以理解為“因地制宜”。除去極端自然條件高度限制人類發(fā)展的地區(qū)外，在扶貧工作中應尊重當?shù)氐胤綏l件，“靠山吃山，靠海吃海”，將地方定位納入脫貧戰(zhàn)略的制定中考慮。第四，建立利益共享機制，即建立利益共享的內(nèi)生的社會組織，在利益的驅(qū)動下促進貧困群體內(nèi)生動力的產(chǎn)生。第五，完善民主與法制，完善再分配制度在保障效率的同時兼顧公平，提高貧困人口勞動力素質(zhì)，提高其就業(yè)生產(chǎn)的競爭力。

要逐步推進立法進程，實現(xiàn)由政策扶貧向側(cè)重制度扶貧的轉(zhuǎn)變

梳理中國目前治貧工作的組織架構(gòu)，雖有專門化的機構(gòu)（扶貧開發(fā)領導小組），但其尚不是固定政府部門，時效特性明顯，缺乏長效化的扶貧監(jiān)測管控機制，責任主體分散，尚停留在政策階段而沒有轉(zhuǎn)化為長期制度階段。另一方面，時效性的領導小組在政策上劃分具體量化的扶貧任務，在急躁“趕工”的情況下往往會產(chǎn)生扶貧工作質(zhì)量欠佳，出現(xiàn)“表面化”扶貧的弊端，因此建立制度化的科學扶貧機制是非常有必要的。在全面推進依法治國的進程中，制度化的體制需要法律的保障，就要相應完善扶貧工作在法律領域的設置，在法律上進行制度保障，明晰主體責任，形成制度化鼓勵社會參與的渠道。

要及時調(diào)整貧困瞄準機制

這一建議充分展示了中國在以往扶貧階段發(fā)展中的選擇：從大片區(qū)的貧困地區(qū)到小片區(qū)的縣市、鄉(xiāng)、村再到貧困戶和貧困個體，進入精準扶貧階段要求精準識別貧困人口，做到政策資源的有效對接，現(xiàn)在更是細化到個體識別，要避免客觀環(huán)境的限制和主觀因素的影響。這進一步表明了扶貧政策應時而變，依據(jù)現(xiàn)實情況的改變而改變，根據(jù)不同時期的貧困工作開展狀況和成果調(diào)整瞄準機制，大面積有大面積的應對政策，小面積有小面積的治理方法，就目前的貧困治理情況具體而言，就是要落實“建檔立卡”動態(tài)管理工作、以及摘帽退出的順利進行，確保結(jié)果的準確性和真實性，同時要加強高層政府對于下級政府乃至基層政府的監(jiān)管功能，及時、準確、真實地反映各項工作的開展情況。

要全面改變投入方式

實現(xiàn)由物質(zhì)資本投資為主向物質(zhì)資本與人力資本投資相結(jié)合，注重人力資本、社會資本投資的轉(zhuǎn)變，即改變中國長期以來在扶貧工作中注重物質(zhì)投放的“輸血式”“救濟式”的扶貧觀念。這一理念的高頻出現(xiàn)也從一定程度上反映出轉(zhuǎn)變治貧理念“扶智”、激發(fā)貧困群體內(nèi)生動力的重要性。

要探索整體性的貧困治理模式

這是推進目前農(nóng)村精準扶貧可持續(xù)發(fā)展的必由之路。與整體化概念相對的是碎片化，碎片化是目前貧困治理面臨的一大問題，主要體現(xiàn)在：政府、市場企業(yè)、社會組織和貧困戶個體在貧困治理中的碎片化，未能形成完整高效的合作治貧模式；扶貧資源分配的碎片化導致扶貧行為偏差執(zhí)行的再碎片化；前兩種碎片導致的扶貧方式、制度和政策的碎片化，導致整體扶貧效果受到限制，因此要應對以上碎片化問題，就需要探尋多元化主體的整體性貧困治理模式。

中國貧困治理的未來展望

中國絕對貧困治理歷程發(fā)展至全面建成小康社會前夕已趨近完整。在脫貧攻堅的最后決勝階段，把握最后一部分精準化的治貧任務對中國進入社會主義現(xiàn)代化新階段具有至關重要的意義。在可以預見的未來，中國將繼續(xù)堅定不移地走在社會主義現(xiàn)代化道路上，堅持解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展[1]。在絕對貧困人口全部如期脫貧之后，中國的扶貧工作將邁入一個新階段。在這個新階段，作為治貧主體的政府要持續(xù)跟進原有貧困工作的后期效果，防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕新貧困現(xiàn)象產(chǎn)生的苗頭。

另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在新階段的發(fā)展進程中占有越來越重要的地位。“三農(nóng)”問題始終是中國共產(chǎn)黨全黨工作的重中之重。2017年10月，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為一個概念在十九大報告中首次被提出，當年12月提出鄉(xiāng)村振興“三步走”具體時間表，并且于2018年《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中被完整闡釋。重視鄉(xiāng)村發(fā)展，重視作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)出國家對于統(tǒng)籌發(fā)展及科學發(fā)展的考量、對到本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的決心。這也是中國貧困治理的目標方向。

【本文作者為北京大學貧困地區(qū)發(fā)展研究院院長、北京大學光華管理學院二級教授；北京大學光華管理學院研究生姚昕言、曹思和對本文亦有貢獻】

注釋

[1]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2017年10月28日01版。

責編：李 懿 / 董 楠（見習）