摘 要:將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能是我國治理能力現(xiàn)代化的重點內(nèi)容。在此過程中應(yīng)深刻理解社會環(huán)境的非線性特征，做好社會治理的多目標優(yōu)化；全面把握制度設(shè)計、執(zhí)行、落地的復(fù)雜過程，實現(xiàn)“三步走”的總體目標；正確識別環(huán)境的動態(tài)性與復(fù)雜性，完善治理體系建設(shè)的科學(xué)設(shè)計；通過社會資源的整合，竭力破除“中梗阻”“最后一公里”等制度執(zhí)行問題；充分發(fā)揮人的主觀能動性，全面提升社會治理的效能。

關(guān)鍵詞:制度優(yōu)勢 治理效能 系統(tǒng)優(yōu)化

【中圖分類號】D0 【文獻標識碼】A

中國特色社會主義事業(yè)進入新時代，機遇與挑戰(zhàn)并存、成就與問題共生，社會治理的任務(wù)變得更為艱巨繁復(fù)。一方面，在中國特色社會主義事業(yè)的偉大探索中所產(chǎn)生的新問題對既有經(jīng)驗和理論形成挑戰(zhàn)；另一方面，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)突破與社會治理實踐之間問題交織，在提供解決問題新思路、新路徑、新方法的同時，也在深刻改變治理體系建設(shè)的環(huán)境，并對治理能力提出了更高要求。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，在回答上述問題的同時，也為進一步實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化指明了方向。

新中國70年風(fēng)雨兼程，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民通過艱苦奮斗，在長期的實踐中形成了科學(xué)的中國特色社會主義制度體系。我們有“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“全國一盤棋”“集中力量辦大事”等一系列制度優(yōu)勢，而“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”就是現(xiàn)在黨和國家的頭等大事。將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能是對社會治理在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局與協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局過程中全面推進改革與實現(xiàn)快速發(fā)展的新要求，也是中國社會治理走向新高度的理論自覺和行動自覺。在進一步強化這些制度優(yōu)勢的同時，要突出這些制度優(yōu)勢在治理體系建設(shè)與治理能力發(fā)展中的保障作用和指導(dǎo)作用。治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個偉大的系統(tǒng)工程，遵循十九屆四中全會的指引，將黨中央的戰(zhàn)略部署落到實處，就要充分認識其目標、環(huán)境、執(zhí)行等要素及其相互作用規(guī)律，用“優(yōu)化”的思想加以統(tǒng)籌。

深刻理解社會系統(tǒng)的非線性特征，做好社會治理的多目標優(yōu)化

社會是一個具有自組織、自適應(yīng)、自相似、動態(tài)演化的非線性系統(tǒng)，社會治理是在多主體參與和互動中，對社會系統(tǒng)特定現(xiàn)實問題與功能進行組織與管理。本質(zhì)上，雖然社會治理有時解決的是一個“點”的問題，是一個單目標任務(wù)，但由于社會問題之間聯(lián)系的廣泛性，表面上的“點”，可能實質(zhì)上是一條“線”、甚至是“面”，是一個互相作用耦合的多目標過程。在社會治理的過程中，無論是制度的設(shè)計者、執(zhí)行者還是參與者，均受制于環(huán)境與資源的約束，而且這些約束不僅邊界不清楚，還可能會隨時間或社會情境而變化。因此，社會治理效能的提升本質(zhì)上是一個復(fù)雜的多目標、多約束、動態(tài)優(yōu)化問題。

對于解決這樣一個多目標優(yōu)化問題，首先要充分意識到其在社會環(huán)境中的個體并非獨立存在，而是經(jīng)常通過相互影響、學(xué)習(xí)效應(yīng)、聯(lián)動效應(yīng)等復(fù)雜演化過程涌現(xiàn)出非線性的復(fù)雜性宏觀特征，因而制度的設(shè)計者與執(zhí)行者要以非線性思維把握社會治理問題，探尋巧妙的解決思路以適應(yīng)社會環(huán)境的變化。其次在于深入地掌握與識別社會環(huán)境下的資源限制，即在充分了解顯現(xiàn)資源的基礎(chǔ)上，盡可能地挖掘出潛在資源以擴大優(yōu)化空間。此外，應(yīng)做好在社會治理多維領(lǐng)域下的全面協(xié)同優(yōu)化，以社會收益最大化與社會可持續(xù)發(fā)展為最終目標，將多領(lǐng)域目標優(yōu)化的解集努力提升至“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。

全面把握制度設(shè)計、執(zhí)行、落地的復(fù)雜過程，實現(xiàn)“三步走”的總體目標

在深刻理解治理效能優(yōu)化是一個復(fù)雜系統(tǒng)優(yōu)化的基礎(chǔ)上，需要加強總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)人民長期實踐的經(jīng)驗與教訓(xùn)，充分總結(jié)適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展與治理的規(guī)律，為提高總體設(shè)計提供支撐，即總體設(shè)計“重規(guī)律”。而各地區(qū)、各部門在黨中央總體設(shè)計指引下，應(yīng)結(jié)合特定時期、特定環(huán)境、特定資源稟賦，提出適合本地區(qū)、本部門的社會治理方案，從而有效提升治理效能，即基層治理實踐“重特色”。高層干部應(yīng)結(jié)合當(dāng)前的社會環(huán)境，在堅持中國特色社會主義根本制度和基本制度的前提下，系統(tǒng)做好治理體系的上層設(shè)計，自上至下形成“動車組”的聯(lián)動效應(yīng)，創(chuàng)新與完善中央與地方協(xié)同治理的良性運行機制；基層干部則應(yīng)因地制宜，總結(jié)當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)律，在厘清政府與社會部門職能邊界的前提下，充分發(fā)揮社會組織的職能優(yōu)勢，設(shè)計切實可行的制度落地方案，使改革成果走進“人心”。

正確識別環(huán)境的動態(tài)性與復(fù)雜性，完善治理體系建設(shè)的科學(xué)設(shè)計

社會環(huán)境與社會結(jié)構(gòu)的快速變遷不僅要求治理體系適時更新、充分掌握環(huán)境的變化，也要求其抓住環(huán)境特征形成科學(xué)的、動態(tài)的、有針對性的設(shè)計與調(diào)整?？茖W(xué)技術(shù)的快速發(fā)展使得當(dāng)前社會系統(tǒng)呈現(xiàn)出更復(fù)雜的特征，數(shù)據(jù)類型的極速多樣化、數(shù)據(jù)規(guī)模的指數(shù)型增長以及數(shù)據(jù)處理的高度智能化為人們的生活與社會的運行提供了極大便利，但也為社會帶來了新的問題。以信息詐騙、謠言擴散等社會問題為例，這些問題不僅僅是社會信息化發(fā)展過程中形成的產(chǎn)物，也是社會治理對環(huán)境把握不準、跟進慢的結(jié)果。因此，在社會治理體系設(shè)計與完善過程中，政府要充分認識環(huán)境的動態(tài)性與復(fù)雜性特征，并預(yù)測出環(huán)境變化可能引發(fā)的新問題，進而防患于未然。在政務(wù)信息化的發(fā)展過程中，電子政務(wù)、數(shù)字政府、智能決策等政務(wù)運行平臺已得到快速發(fā)展與推廣，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新型科學(xué)技術(shù)在社會治理發(fā)展中起到了重要作用，但也暴露出一些弊病，如政府的“選擇性回應(yīng)”、裁斷性強于對話性或控制導(dǎo)向下的“條件性解決”等問題，這都需要政府充分考慮如何將新型政務(wù)運行模式在實踐操作中合理地設(shè)計出檢驗標準與測度指標，滿足從問題發(fā)現(xiàn)、問題分析到問題解決的全過程科學(xué)化標準。

隨著以5G為代表的新一代信息硬件設(shè)施的投入產(chǎn)出，政府決策的科學(xué)制定會更加趨于數(shù)字化、信息化與智能化，而這一過程也會伴隨信息不對稱、數(shù)據(jù)壁壘等新問題的出現(xiàn)。這就需要進一步建立健全治理體系，對可能出現(xiàn)的問題提前做好規(guī)避，形成國家對社會的科學(xué)治理與智能治理。

竭力破除“中梗阻”，走好制度執(zhí)行的“最后一公里”

制度的生命力在于執(zhí)行，這需要深刻理解與把握制度本身，制定科學(xué)合理的執(zhí)行方案，讓制度從“紙面”無偏誤地落到“地面”，也對制度執(zhí)行者與制度執(zhí)行的方法提出了更高要求。目前部分地方在制度執(zhí)行上存在各部門相互脫節(jié)、政策難以落地、成果無法深入人心等問題，如何破除“中梗阻”與走好“最后一公里”是制度執(zhí)行上亟待解決的難題。當(dāng)前中國改革已進入深水區(qū)，對利益關(guān)系需要進行調(diào)整與再調(diào)整，而一旦制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)地區(qū)間、部門間或行業(yè)間的利益矛盾時，推三阻四的“中梗阻”問題就會發(fā)生，制度執(zhí)行便會陷入“囚徒困境”的劣勢均衡。破解該困境，一方面需要提高制度執(zhí)行者的政治覺悟，深刻把握“不忘初心、牢記使命”的時代內(nèi)涵，消除“顧小利，失大局”的思想，明確“改革為了誰”的問題；另一方面則需要構(gòu)建縱向與橫向的聯(lián)動機制，動員社會參與，形成互相監(jiān)督、協(xié)同發(fā)力的格局，以多主體、多維度的方式全方位參與制度執(zhí)行，解決制度執(zhí)行中出現(xiàn)的“執(zhí)行不力”“執(zhí)行乏力”“執(zhí)行偏力”等問題。通過系統(tǒng)整合社會資源，將社會系統(tǒng)的各個要素進行系統(tǒng)調(diào)節(jié)、組織與管理，讓“政府獨舞”演變?yōu)?ldquo;社會合唱”。這不僅可以加強干群聯(lián)系，消除“群眾無感，干部不滿”，也可以在“最后一公里”中利用社會力量積能蓄勢，以做好改革最后的沖刺。

充分發(fā)揮人的主觀能動性，全面提升社會治理的效能

優(yōu)化治理效能的目的在于最大限度地提升人民的獲得感、幸福感與安全感。黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。著力滿足新時代人民群眾的新需求是現(xiàn)階段優(yōu)化治理效能的首要之義。新時代，在社會結(jié)構(gòu)變革、政治空間轉(zhuǎn)換、新技術(shù)革命等多重因素交織下，人民群眾對生存狀態(tài)和生存環(huán)境有著不同于以往的新訴求。根據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前，人民群眾的物質(zhì)性訴求更多地轉(zhuǎn)為非物質(zhì)性訴求，基于此，不斷優(yōu)化執(zhí)政能力，尤其是公共服務(wù)和社會管理水平，著力滿足新時代人民群眾新需求，特別是把握好人民美好生活的新動態(tài)，治理體系的完善與執(zhí)行才能更好地為人民服務(wù)。此外，以人為主體的優(yōu)化過程往往更加復(fù)雜，這歸因于人的行為的主觀能動性。在治理系統(tǒng)優(yōu)化的過程中，不僅要歸納主觀能動性在特定場域下的行為規(guī)律，也要充分利用人這一主觀優(yōu)勢，發(fā)揮好治理過程社會化的熱能。制度的設(shè)計者與執(zhí)行者是治理過程的核心群體，而其中部分群體近年來所表現(xiàn)出的主要問題是從因“攬政”而出現(xiàn)的“亂作為”轉(zhuǎn)變?yōu)橐?ldquo;懶政”而出現(xiàn)的“慢作為”和“不作為”。要激發(fā)新時代制度的設(shè)計者與執(zhí)行者主觀能動性，就必須精準發(fā)力、系統(tǒng)施策。一方面，要端正選人用人導(dǎo)向，優(yōu)化考核評價標準；另一方面要聚焦監(jiān)督執(zhí)紀，既劃定紀律規(guī)矩警戒線，又劃出干事創(chuàng)業(yè)保護區(qū)，把問責(zé)懲戒與容錯激勵結(jié)合起來。廣大人民群眾是制度的標的群體，更是治理的參與者與監(jiān)督者，新時代的社會治理要不斷引導(dǎo)群眾共同想辦法、一起發(fā)力，鼓勵地方、基層、群眾解放思想，鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點，善于從群眾關(guān)注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合。讓群眾充分發(fā)揮主觀能動性，不光可以“各家自掃門前雪”，也可以“主動去掃社會雪”。

【本文作者為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授；西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生何曉晨、董一彤對本文亦有貢獻】

參考文獻

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[3]田昊、李娉：《中國情境下公共政策執(zhí)行主要問題的轉(zhuǎn)變及其制度分析》，《中國行政管理》，2019年5月。

責(zé)編：楊 陽 / 董 楠（見習(xí)）