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14歲刑責(zé)年齡線該降嗎?未成年人保護(hù)法大修觸核心

10月26日,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議舉行分組會(huì)議,審議未成年人保護(hù)法修訂草案。這是繼2006年和2012年之后,《未成年人保護(hù)法》的第三次“大修”。

本次提請(qǐng)審議的修訂草案,新增網(wǎng)絡(luò)保護(hù)和政府保護(hù)兩章,條文從七十二條增至一百三十條,“擴(kuò)容”近一倍。

當(dāng)前,未成年人保護(hù)工作面臨的問(wèn)題復(fù)雜多樣。其中,比較突出的問(wèn)題主要有監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不力情況嚴(yán)重甚至存在監(jiān)護(hù)侵害現(xiàn)象;校園安全和學(xué)生欺凌問(wèn)題頻發(fā);密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)人員性侵害、暴力虐待未成年人問(wèn)題時(shí)有發(fā)生;未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)特別是網(wǎng)絡(luò)游戲問(wèn)題觸目驚心。

修訂草案對(duì)這些問(wèn)題均作出積極回應(yīng)。多位受訪專家表示,此次修法既是回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,也是一次“打補(bǔ)丁”。

“沒(méi)有牙齒的保護(hù)條例”

1991年通過(guò)的《未成年人保護(hù)法》,由于條款過(guò)于抽象籠統(tǒng),至今仍是一部“宣言書式”的法律,即只是倡導(dǎo)式的條款,并不具有法則的功能。這使得實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)很難引用,其操作性弱的問(wèn)題一直沒(méi)有解決,被稱為“沒(méi)有牙齒的保護(hù)條例”。

有學(xué)者梳理1992年1月到2015年1月間,法院適用《未成年人保護(hù)法》的所有案例發(fā)現(xiàn),23 年的時(shí)間里,法院在審理案件時(shí)適用《未成年人保護(hù)法》的條款比例極低。

從1991年到2006年的15年間,法院審理案件時(shí)僅適用三分之一左右的法條;而 2006 年《未成年人保護(hù)法》修訂后,法條總數(shù)量增加,導(dǎo)致適用比例更低。對(duì)比2007年才頒布實(shí)施的《物權(quán)法》,《物權(quán)法》二百四十七條法條,截至2015年9月1日,在法院適用物權(quán)法審理案件時(shí),僅有 八 個(gè)條款未適用。

“沒(méi)有少年的基本法,沒(méi)有少年特殊的刑事司法刑事法。缺乏實(shí)體法,缺乏程序法,更缺乏執(zhí)行法。”中國(guó)政法大學(xué)犯罪學(xué)研究所所長(zhǎng)王順安曾用“兩個(gè)沒(méi)有,三個(gè)缺乏”道出了中國(guó)少年法律制度的現(xiàn)狀。

控制青少年犯罪是制定《未成年人保護(hù)法》的原動(dòng)力,其潛在邏輯正是基于未成年犯罪是因?yàn)樗麄儧](méi)有得到有效保護(hù)。這使得《未成年保護(hù)法》在起草到修訂過(guò)程中,內(nèi)容的規(guī)定呈現(xiàn)兩種極端,一是沒(méi)有邊界,凡是與未成年人有關(guān)的內(nèi)容均規(guī)定在或者希望規(guī)定在該法中;二是具有補(bǔ)丁式、應(yīng)激性立法的特點(diǎn),看重的是如何將批評(píng)最多、關(guān)注最多或者領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的問(wèn)題納入其中。

這導(dǎo)致《未成年保護(hù)法》雖經(jīng)過(guò)立法過(guò)程中的數(shù)重博弈,卻仍無(wú)法擺脫“倡導(dǎo)性”立法的窠臼。

另一方面,中國(guó)未成年人保護(hù)未形成整體性、獨(dú)立性的立法體系,專門立法少而且立法層次低。目前,在涉及未成年人保護(hù)的大約 42 部法律中,專門性法律 4 部,設(shè)專章的法律 2 部,而在法律位階上,《未成年人保護(hù)法》位置尷尬。例如《未成年人保護(hù)法》與《刑事訴訟法》有交疊之處,普通法律《未成年人保護(hù)法》的效力低于《刑事訴訟法》,不得違背《刑事訴訟法》的原則。

有學(xué)者建議提升《未成年保護(hù)法》的法律位階,從普通法上升為基本法,使其成為“兒童憲法”。北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華認(rèn)為,這是希望從立法層面給予《未成年保護(hù)法》更大的重視。

中國(guó)政法大學(xué)教授,青少年犯罪與少年司法研究中心主任皮藝軍認(rèn)為,未成年人保護(hù)在立法上需“另起爐灶”,建立獨(dú)立的少年司法體系。皮藝軍告訴《中國(guó)新聞周刊》,兒童世界跟成人世界是不匹配的,未成年人群體需要有獨(dú)立的理念、獨(dú)立的原則、獨(dú)立的程序和獨(dú)立的實(shí)體法來(lái)處理,而用成人理念去指導(dǎo)少年法,就沒(méi)有辦法做到特殊保護(hù)。

“打補(bǔ)丁”

近年來(lái)屢屢發(fā)生的性侵、虐待兒童事件,以及校園欺凌問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的新熱點(diǎn)。

此次修法明顯帶有應(yīng)急“打補(bǔ)丁”的色彩。相比上次的修訂,此次“大修”更加注重“精細(xì)度”,增加可操作性。

此次草案首次定義了“學(xué)生欺凌”,并明確校方責(zé)任,增加了防控與處置措施。規(guī)定學(xué)校應(yīng)建立學(xué)生欺凌防控制度;學(xué)校應(yīng)當(dāng)配合有關(guān)部門,根據(jù)欺凌行為性質(zhì)和嚴(yán)重程度,依法對(duì)實(shí)施欺凌行為的未成年學(xué)生予以教育、矯治或者處罰。

草案還增加密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)查詢及禁止制度。錄用有性侵未成年人前科者,用人單位或被停產(chǎn)停業(yè),并處罰金。

草案特別解釋了密切接觸未成年人行業(yè)包括:中小學(xué)校、幼兒園、校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)、午晚托班、暑托班、夏令營(yíng)等機(jī)構(gòu)。

此外,針對(duì)侵害未成年人犯罪案件尤其是涉及性侵案件,往往隱蔽性強(qiáng),發(fā)現(xiàn)難、報(bào)告難、干預(yù)難、追責(zé)難的特點(diǎn),草案還增設(shè)強(qiáng)制報(bào)告制度,明確了國(guó)家公職人員以及密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員的報(bào)告義務(wù)。這意味著不履行報(bào)告義務(wù),將被追究法律責(zé)任。

據(jù)統(tǒng)計(jì),中國(guó)未成年人網(wǎng)民數(shù)量達(dá)1.69億人,互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)93.7%。但令人擔(dān)憂的是,高達(dá)30.3%的未成年人曾在上網(wǎng)過(guò)程中接觸過(guò)暴力、賭博、吸毒、色情等違法信息,15.6%的未成年人曾遭遇網(wǎng)絡(luò)暴力。

此次修訂草案新增了“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”專章。草案規(guī)定,網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)避免提供可能誘導(dǎo)未成年人沉迷的內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的時(shí)間管理、權(quán)限管理、消費(fèi)管理等功能,為父母或者其他監(jiān)護(hù)人預(yù)防和干預(yù)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)提供便利。

草案明確,對(duì)未成年人使用網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)嵭袝r(shí)間管理,具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn),對(duì)游戲產(chǎn)品進(jìn)行分類,作出提示,并采取技術(shù)措施,不得讓未成年人接觸不適宜其接觸的游戲或者游戲功能。

中國(guó)政法大學(xué)副教授苑寧寧表示,草案回應(yīng)近年來(lái)社會(huì)普遍關(guān)注的未成年人網(wǎng)絡(luò)成癮、網(wǎng)游沉迷等問(wèn)題,作出制度性設(shè)計(jì)。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品進(jìn)行分類,有利于促進(jìn)我國(guó)未成年人網(wǎng)絡(luò)信息分類管理制度的形成。

國(guó)家兜底

此次修訂草案增設(shè)的“政府保護(hù)”專章,更像是政府“兜底”保護(hù),并對(duì)未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)制度做了進(jìn)一步明確。

在“政府保護(hù)”專章中,擬確立國(guó)家親權(quán)責(zé)任,明確在未成年人的監(jiān)護(hù)人不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí),如死亡、吸毒、或有性侵犯罪史等情況下,將由政府“兜底”。

草案還規(guī)定了,應(yīng)當(dāng)由國(guó)家進(jìn)行臨時(shí)監(jiān)護(hù)的若干規(guī)則。此外,草案針對(duì)農(nóng)村留守兒童等群體的監(jiān)護(hù)缺失問(wèn)題,完善了委托照護(hù)制度;細(xì)化中止和撤銷監(jiān)護(hù)人資格制度。

北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華表示,上次2012年修法,爭(zhēng)議最大的一個(gè)內(nèi)容就是是否要增加政府保護(hù)一章。現(xiàn)在的《未成年人保護(hù)法》版本是把政府保護(hù)的內(nèi)容融合在社會(huì)保護(hù)的章節(jié)當(dāng)中。佟麗華認(rèn)為,政府和社會(huì)是完全不同的主體,政府保護(hù)和社會(huì)保護(hù)是完全不一樣的,把政府保護(hù)寫在社會(huì)保護(hù)當(dāng)中,其實(shí)沒(méi)有能夠凸顯政府在未成年人保護(hù)當(dāng)中的責(zé)任,另外職責(zé)也不清楚。

中國(guó)現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度采取“親權(quán)為主、公權(quán)為輔”的設(shè)計(jì),但民法通則缺乏明確具體的監(jiān)護(hù)變更規(guī)定,難以實(shí)施監(jiān)護(hù)權(quán)變更和有效的國(guó)家監(jiān)護(hù),司法實(shí)踐中也極少出現(xiàn)監(jiān)護(hù)權(quán)強(qiáng)制變更的判例。

對(duì)此,有學(xué)者建議,應(yīng)推動(dòng)建立未成年人家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督干預(yù)制度、監(jiān)護(hù)權(quán)強(qiáng)制變更制度和國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。鄰里、社區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)家庭監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)有父母不履行法定監(jiān)護(hù)義務(wù)或虐待未成年人時(shí),必須及時(shí)向政府職能部門報(bào)告。有關(guān)部門介入、干預(yù)后,父母仍拒不改正,法院應(yīng)撤銷、變更其監(jiān)護(hù)權(quán)。

而如何確立家庭監(jiān)護(hù)權(quán)與公權(quán)的邊界,則是一道難題。

佟麗華認(rèn)為,《未成年人保護(hù)法》實(shí)施執(zhí)行狀況如何,誰(shuí)來(lái)監(jiān)督落實(shí)法律的實(shí)施,其最核心的問(wèn)題就在于它的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。佟麗華告訴《中國(guó)新聞周刊》,當(dāng)前的草案當(dāng)中,只是在政府保護(hù)當(dāng)中提出政府要設(shè)立未成年保護(hù)的協(xié)調(diào)機(jī)制,從整個(gè)法律的角度來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

在佟麗華看來(lái),監(jiān)督落實(shí)法律的實(shí)施,不能是所有的公民、所有的組織,其結(jié)果就是“所有的人負(fù)責(zé),就是沒(méi)人負(fù)責(zé)”。他還建議設(shè)立國(guó)家未成年人保護(hù)委員會(huì)。

其實(shí)早在《未成年人保護(hù)法》制定初期,關(guān)于政府在未成年人保護(hù)中的角色與地位,特別是關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)問(wèn)題就是一個(gè)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。盡管設(shè)置專門“未保”機(jī)構(gòu)的呼聲很大,但由于對(duì)這一問(wèn)題的討論涉及政府編制與經(jīng)費(fèi)等敏感問(wèn)題,一直難有進(jìn)展。由于沒(méi)有執(zhí)法主體,《未成年人保護(hù)法》在未成年人保護(hù)中所發(fā)揮的作用大打折扣,強(qiáng)制性差也是啟動(dòng)此次修訂工作的重要原因之一。

佟麗華認(rèn)為,國(guó)家未成年人保護(hù)委員會(huì)“難產(chǎn)”,阻力不應(yīng)該是來(lái)自行政編制。在佟麗華看來(lái),此類機(jī)構(gòu)是一個(gè)綜合的協(xié)調(diào)機(jī)制,并不一定涉及多少編制。佟麗華認(rèn)為,委員會(huì)辦公室可以設(shè)在授權(quán)的部門,而理想的模式則是專門的“未保”機(jī)構(gòu),可以協(xié)調(diào)家庭、學(xué)校、社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、司法保護(hù)等諸多方面。

低齡化犯罪難題

近日,大連13歲男孩殺害10歲女童事件,使得公眾的目光再次聚焦到低齡化犯罪問(wèn)題上來(lái)。

據(jù)統(tǒng)計(jì),未成年第一次犯罪的年齡不斷降低,7~13歲年齡段就開始第一次犯罪的比例已經(jīng)提高到未成年犯罪總數(shù)的9.8%。有學(xué)者以重慶為例,重慶自20世紀(jì)90年代開始,不滿14歲的未成年人作案人數(shù)一直呈上升趨勢(shì),目前已經(jīng)占到18歲以下犯罪人員總數(shù)的17.7%。

10月26日,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議同時(shí)對(duì)預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案進(jìn)行了分組審議。北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華告訴《中國(guó)新聞周刊》,低齡化犯罪涉及犯罪預(yù)防的問(wèn)題,正是這次《預(yù)防未成年人犯罪法》修訂的核心問(wèn)題。

在分組審議中,多名委員提及未成年人的嚴(yán)重暴力事件。委員鄭功成說(shuō),“未成年人殺人案,它發(fā)出了一個(gè)錯(cuò)誤信號(hào),就是未成年人殺人放火都沒(méi)關(guān)系,這個(gè)導(dǎo)向非??膳?。”鄭功成委員表示,如果沒(méi)有刑事責(zé)任和刑法處置,不足以震懾。對(duì)未成年人不光是預(yù)防犯罪的問(wèn)題,還要有懲治犯罪的內(nèi)容。

委員殷方龍建議降低刑事責(zé)任年齡,并設(shè)立未成年人重罪審判特別法庭,統(tǒng)一審理情節(jié)特別惡劣、民憤極大的未成年人重罪個(gè)案。北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院副院長(zhǎng)宋英輝曾指出,“光靠降低刑事責(zé)任年齡,不僅不能有效控制犯罪,還可能制造出更多嚴(yán)重犯罪行為,應(yīng)該探索更加適用未成年群體的方法”。

分組審議會(huì)上,另一個(gè)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)則是收容教養(yǎng)的去留問(wèn)題。

我國(guó)《刑法》第17條第4款及現(xiàn)行《預(yù)防未成年人犯罪法》第38條均規(guī)定:因不滿十六周歲不予刑事處罰的,責(zé)令他的家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人加以管教;在必要的時(shí)候,也可以由政府收容教養(yǎng)。然而何為“必要的時(shí)候”,法條并未做出具體規(guī)定,在實(shí)際執(zhí)行中往往由公安機(jī)關(guān)自行把握。

事實(shí)上,中國(guó)基層司法資源相當(dāng)緊張,各級(jí)法院、檢察院和公安局也沒(méi)有將預(yù)防未成年人犯罪納入其職權(quán)范圍,或者指派專人負(fù)責(zé)對(duì)未成年人不良行為的矯正。

處置上的不確定性,暴露的是對(duì)未成年人犯罪的矯正、懲戒體系與法律體系銜接存在模糊地帶,也使得教養(yǎng)制度逐漸由不可操作轉(zhuǎn)變?yōu)椴徊僮?、名存?shí)亡。

據(jù)報(bào)道,本次提交審議的預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案,對(duì)原先的第38條作了刪除。此次修訂草案根據(jù)未成年人違法犯罪行為發(fā)生的規(guī)律,將未成年人的偏常行為分為不良行為、嚴(yán)重不良行為、犯罪行為等由輕及重的三個(gè)等級(jí),針對(duì)不同的等級(jí)采取相應(yīng)的措施。

“從形式上看,刪除第38條的規(guī)定導(dǎo)致草案的分級(jí)干預(yù)制度設(shè)計(jì)中缺少了一環(huán),即對(duì)雖然構(gòu)成犯罪,但因?yàn)槲催_(dá)到刑事責(zé)任而不予追究刑事責(zé)任的未成年人,沒(méi)有干預(yù)機(jī)制。”李鉞鋒委員指出,當(dāng)前,社會(huì)對(duì)犯罪低齡化的問(wèn)題非常關(guān)注,對(duì)于這部分未成年人,如果處理不好,一方面社會(huì)公眾不滿意,認(rèn)為放縱了犯罪;另一方面,也不利于對(duì)這部分未成年人的教育矯治,他們可能因此在違法犯罪道路上越走越遠(yuǎn),危害越來(lái)越大。

今年7月份,全國(guó)人大常委會(huì)曾經(jīng)就預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案征求意見,當(dāng)時(shí)征求意見稿中第五章,規(guī)定的是對(duì)不予刑事處罰行為的矯治。鮮鐵可委員表示,這次修訂草案把這章刪除了,分級(jí)處置制度就缺少了重要一環(huán),會(huì)導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在“一放了之”或者“一判了之”之間左右為難。

有委員建議可在預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案中進(jìn)一步明確收容教養(yǎng)制度,明確規(guī)范具體的適用標(biāo)準(zhǔn)、決定程序、執(zhí)行場(chǎng)所、執(zhí)行方式等,嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)督管理,提升科學(xué)性和透明度,同時(shí)對(duì)監(jiān)護(hù)人追究責(zé)任。

中國(guó)政法大學(xué)犯罪心理學(xué)研究中心主任馬皚認(rèn)為立法有兩個(gè)目的,一是懲治,二是預(yù)防。馬皚接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示,懲治是公眾一種情感上的心態(tài),但關(guān)鍵是減少和預(yù)防犯罪。在馬皚看來(lái),修法之后,能夠讓所有的青少年都能夠真的從修法當(dāng)中知道自己什么可以做,什么不能做,修法才是有用的。

多位受訪學(xué)者表示,此次《未成年人保護(hù)法》的修改,應(yīng)結(jié)合《預(yù)防未成年人犯罪法》的修改,同時(shí)二者都需要彌補(bǔ)可操作性差的不足。

《中國(guó)新聞周刊》2019年第40期

[責(zé)任編輯:張堯(見習(xí))]
標(biāo)簽: 14歲   行刑年齡   未成年人   保護(hù)法