摘 要：黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的要求。制度執(zhí)行力作為將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵，需要引起更多關(guān)注和更深入的研究。準(zhǔn)確理解制度執(zhí)行力，需要立足于“制度”和“執(zhí)行力”這兩個(gè)概念。對(duì)此，提升制度執(zhí)行力可以從不斷完善和優(yōu)化制度體系，加強(qiáng)制度執(zhí)行能力建設(shè)，全力塑造制度執(zhí)行文化三方面入手。

關(guān)鍵詞：制度執(zhí)行力 治理效能 國(guó)家治理

【中圖分類號(hào)】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》?！稕Q定》闡明了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，勾畫(huà)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)間表和路線圖，進(jìn)一步明確了將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的任務(wù)。在此，筆者認(rèn)為，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的關(guān)鍵在于提升制度執(zhí)行力。

如何理解制度執(zhí)行力

從既有理論研究來(lái)看，當(dāng)前，制度執(zhí)行力建設(shè)較多圍繞反腐倡廉和黨的制度落實(shí)問(wèn)題開(kāi)展，研究?jī)?nèi)容主要集中于制度執(zhí)行力的現(xiàn)實(shí)意義與表現(xiàn)、影響因素及提升路徑等問(wèn)題，尚缺乏對(duì)制度執(zhí)行力概念的界定。

要準(zhǔn)確理解制度執(zhí)行力，就要立足于“制度”和“執(zhí)行力”這兩個(gè)概念。在一般意義上，制度就是約束人們行為的一系列規(guī)則，它抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為，“制度是社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范的講，制度是為人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”，他進(jìn)而將制度分為三種類型：正式規(guī)則、非正式規(guī)則和這些規(guī)則的執(zhí)行機(jī)制。制度執(zhí)行力所關(guān)注的“制度”僅指正式制度，是通過(guò)強(qiáng)制約束力保證實(shí)施，要求人們自覺(jué)接受并服從的正式規(guī)范，既體現(xiàn)在宏觀的國(guó)家層面，也體現(xiàn)在微觀的組織層面。對(duì)“執(zhí)行力”則有“能力說(shuō)”“效力說(shuō)”和“合力說(shuō)”等不同理解，簡(jiǎn)而言之，執(zhí)行力在本質(zhì)上是一個(gè)以“結(jié)果”為導(dǎo)向的概念，可理解為執(zhí)行主體（組織或個(gè)人）完成目標(biāo)或任務(wù)的實(shí)際程度?；诖?，制度執(zhí)行力就是指在特定的社會(huì)文化環(huán)境中，正式制度得以落實(shí)的程度，它既取決于強(qiáng)制性執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿與能力，也取決于執(zhí)行對(duì)象的自愿遵行程度。

治理效能的涵義與評(píng)價(jià)

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出總體部署，提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是繼“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防、科學(xué)技術(shù)”四個(gè)現(xiàn)代化后，我們黨提出的又一個(gè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十九屆四中全會(huì)提出把中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，進(jìn)一步深化和拓展了全面深化改革的總目標(biāo)。

從本質(zhì)上說(shuō)，國(guó)家治理體系就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。而國(guó)家治理效能，則是管理國(guó)家的各項(xiàng)制度在實(shí)踐中貫徹執(zhí)行的實(shí)際程度，是既定任務(wù)和目標(biāo)的完成程度，也就是制度執(zhí)行力的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。

如何理解國(guó)家治理體系、國(guó)家治理能力和國(guó)家治理效能之間的關(guān)系？可以說(shuō)，這三者是內(nèi)在統(tǒng)一的整體，相輔相成，有機(jī)配合，有效銜接。有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力，進(jìn)而才能充分提升國(guó)家治理體系的效能；或者說(shuō)，國(guó)家治理體系是前提，國(guó)家治理能力是核心，國(guó)家治理效能是結(jié)果。

對(duì)于國(guó)家治理效能，應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)評(píng)判、又如何來(lái)評(píng)判呢？我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，正在進(jìn)行著偉大的社會(huì)主義民主政治的實(shí)踐，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式。習(xí)近平總書(shū)記在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話指出，“時(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。因此，對(duì)國(guó)家治理的實(shí)際效能，從根本上說(shuō)，只能由人民來(lái)評(píng)判。

人民是黨的工作的最高裁決者和最終評(píng)判者。黨的執(zhí)政水平和執(zhí)政成效都不是由自己說(shuō)了算，必須而且只能由人民來(lái)評(píng)判。當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，金融危機(jī)的影響并未消散，全球化進(jìn)程遭遇逆流，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)革命催生發(fā)展理念模式深刻變化，新一輪大發(fā)展大變革大調(diào)整迫在眉睫。聚焦國(guó)內(nèi)，進(jìn)入新時(shí)代，人民對(duì)美好生活的向往更加強(qiáng)烈，期盼著幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶。人民是否真正得到了實(shí)惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權(quán)益是否真正得到了保障，人民是否在共建共享發(fā)展中有更多獲得感、幸福感和安全感，就是檢驗(yàn)國(guó)家治理效能的具體指標(biāo)。一句話，國(guó)家治理效能需要交由實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)、交給人民來(lái)評(píng)判。

將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的三個(gè)方向

不斷完善和優(yōu)化制度體系

經(jīng)過(guò)70年的砥礪奮斗，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民把馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合，解放思想、實(shí)事求是，確立人民代表大會(huì)制度保證人民當(dāng)家作主，完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度，探索公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，等等，探索形成一整套卓有成效的中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系，為“善治中國(guó)”奠定了制度基石。但目前各項(xiàng)制度還不能說(shuō)已經(jīng)足夠完善。向著國(guó)家治理現(xiàn)代化奮進(jìn)，就是要更好地適應(yīng)時(shí)代變化、順應(yīng)人民期盼，以更加科學(xué)完備的制度實(shí)現(xiàn)“立治有體，施治有序”。今后仍要堅(jiān)持不懈地完善制度建設(shè)，推進(jìn)制度創(chuàng)新，優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，努力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使國(guó)家的根本制度、基本制度、重要制度形成科學(xué)合理的治理結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生制度合力。

加強(qiáng)制度執(zhí)行能力建設(shè)

應(yīng)從提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國(guó)家機(jī)構(gòu)及其工作人員的履職能力等方面入手，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)。這一方面工作的核心在于構(gòu)建責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的體制機(jī)制，通過(guò)落實(shí)責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)、逐利須盡責(zé)，從而切實(shí)提高制度執(zhí)行力。

具體而言，一是要轉(zhuǎn)變觀念，建立責(zé)任共識(shí)。要想解決制度執(zhí)行的“中梗阻”問(wèn)題，就必須突破決策與執(zhí)行“兩張皮”難題，有效消除決策者與執(zhí)行者“各自為政”的狹隘觀念，將制定與執(zhí)行制度視為雙方的共同責(zé)任，通過(guò)充分溝通和互動(dòng)來(lái)消除彼此間的隔閡，從而確保制度的徹底貫徹執(zhí)行。二是要系統(tǒng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)。在資源共享和利益關(guān)聯(lián)日益增強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)行結(jié)構(gòu)中，制度的貫徹執(zhí)行主要依賴于部門(mén)間的協(xié)調(diào)與配合，即部門(mén)之間形成高度信任和相互支持的關(guān)系。這需要從大處著眼，小處著手，系統(tǒng)規(guī)劃部門(mén)和崗位責(zé)任體系，在分工與合作間取得平衡，以實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)，在密切合作與責(zé)任共擔(dān)中提高制度執(zhí)行力。三是要加強(qiáng)監(jiān)督，提高問(wèn)責(zé)效用。堅(jiān)持問(wèn)責(zé)的過(guò)程化導(dǎo)向，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行過(guò)程的程序公正性考量，實(shí)現(xiàn)從“有錯(cuò)問(wèn)責(zé)”向“無(wú)為問(wèn)責(zé)”的轉(zhuǎn)變；促進(jìn)問(wèn)責(zé)公開(kāi)化，避免問(wèn)責(zé)的暗箱操作，增強(qiáng)問(wèn)責(zé)信服力；提高問(wèn)責(zé)主體的參與程度，塑造一個(gè)公民可考察、可進(jìn)入的問(wèn)責(zé)環(huán)境，以保障公民知情權(quán)、提升公民對(duì)問(wèn)責(zé)結(jié)果的認(rèn)同度；優(yōu)化問(wèn)責(zé)的技術(shù)手段，應(yīng)用先進(jìn)的科技手段對(duì)問(wèn)責(zé)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，明確風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的執(zhí)行行為進(jìn)行更為嚴(yán)密的監(jiān)測(cè)監(jiān)督。

全力塑造制度執(zhí)行文化

這主要包括兩個(gè)方面：一方面，加強(qiáng)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部的執(zhí)行力文化建設(shè)。政府組織需要擁有良好制度執(zhí)行文化，推崇高效執(zhí)行和一絲不茍的工作態(tài)度，講究執(zhí)行的速度、質(zhì)量和效益，在這種情況下各項(xiàng)制度才會(huì)得到更有效的貫徹執(zhí)行。為此，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，作制度執(zhí)行的表率；要建立良好的溝通機(jī)制，倡導(dǎo)和宣傳執(zhí)行力理念，培養(yǎng)結(jié)果導(dǎo)向的價(jià)值觀念和行為規(guī)范，帶動(dòng)全黨全社會(huì)自覺(jué)尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度。

另一方面，要著眼于提高社會(huì)公眾的法治觀念與規(guī)則意識(shí)，加強(qiáng)制度理論研究和宣傳教育，營(yíng)造全黨全社會(huì)自覺(jué)遵行制度的良好氛圍。社會(huì)公眾是各項(xiàng)制度執(zhí)行的最普遍對(duì)象，公眾對(duì)制度的接受程度直接關(guān)乎制度執(zhí)行力狀況，這就要求人們：一要強(qiáng)化制度權(quán)威意識(shí)。應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)全社會(huì)的“制度畏懼感”，制度一旦形成，就具有很強(qiáng)的權(quán)威性，人人敬畏制度、個(gè)個(gè)嚴(yán)守制度。二要強(qiáng)化制度平等意識(shí)。在制度面前人人平等，不管什么人，都應(yīng)自覺(jué)遵守制度；不管什么人，只要違反了制度，就要受到應(yīng)有的處罰。三要強(qiáng)化制度的自覺(jué)執(zhí)行意識(shí)。制度執(zhí)行貴在自覺(jué)，要認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確理解各項(xiàng)制度，尤其是要把維護(hù)和執(zhí)行制度上升為自覺(jué)的觀念、內(nèi)化為一種素質(zhì)、視為自己的基本職責(zé)，形成不折不扣地執(zhí)行制度的習(xí)慣。

參考文獻(xiàn)

[1]馬亮:《國(guó)家治理、行政負(fù)擔(dān)與公民幸福感——以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為例》，《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2019年第1期。

[2]《開(kāi)辟“中國(guó)之治”新境界——寫(xiě)在黨的十九屆四中全會(huì)召開(kāi)之際》，新華網(wǎng)，2019年10月28日。

【本文作者為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授】

責(zé)編：李 懿 / 賀勝蘭