農(nóng)村土地制度改革中，農(nóng)村宅基地改革最為獨特、最為敏感，觸及到深層次矛盾和重大利益調(diào)整。2019年中央一號文件圍繞農(nóng)村宅基地制度改革提出了一系列具有較強(qiáng)針對性、前瞻性的硬任務(wù)：穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內(nèi)容，完善制度設(shè)計，抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見，研究起草農(nóng)村宅基地使用條例。落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、放活宅基地使用權(quán)是農(nóng)村宅基地改革的核心和重點。積極探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的具體實現(xiàn)形式，厘清村集體組織與農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)界限，細(xì)化農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織等相關(guān)利益主體之間的權(quán)能，對順利完成2019年中央一號文件提出的硬任務(wù)具有重要的實踐價值。
落實宅基地集體所有權(quán)
“三權(quán)分置”體系中的“集體所有權(quán)”，是指農(nóng)村集體組織依法對宅基地?fù)碛姓加袡?quán)、管理權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等權(quán)能。從理論上講，農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)是農(nóng)村集體組織的“成員集體”所享有的權(quán)利，但是成員集體并不是一個法律“組織”，只是一個抽象的、沒有法律人格意義、全體農(nóng)民的集合群體，因而實踐上該權(quán)利由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使。堅持農(nóng)村宅基地集體所有，是整個農(nóng)村土地制度改革不可逾越的底線，必須長期堅持毫不動搖。
落實農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)，以確保農(nóng)戶及相關(guān)主體合理有效使用宅基地，主要體現(xiàn)在以下方面：
1.農(nóng)村集體組織依法發(fā)包給其成員宅基地資格權(quán)，保障農(nóng)戶都能夠享受基本的生活居住權(quán)益。這是宅基地集體所有的邏輯起點和價值所在。
2.嚴(yán)格堅持“一戶一宅”制度，農(nóng)村集體組織有權(quán)收回農(nóng)戶多占的宅基地，不愿退出多占宅基地的農(nóng)戶要向村集體繳納宅基地使用費(fèi)，以確保農(nóng)村宅基地的公平使用。
3.凡農(nóng)戶自愿放棄農(nóng)村宅基地資格權(quán)的，必須將宅基地退回農(nóng)村集體組織，農(nóng)村集體組織可依法有償收回;以其他形式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向農(nóng)村集體組織備案，切實保障農(nóng)村宅基地的規(guī)范使用。
4.對于重新收回的農(nóng)村宅基地，農(nóng)村集體組織有權(quán)將其重新發(fā)包給未獲得宅基地使用權(quán)的集體成員，也可以自行開發(fā)、入股、租賃、抵押等形式放活集中連片的宅基地使用權(quán)，確保宅基地的高效使用。
5.涉及農(nóng)村宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)等重大事項調(diào)整的，必須實行農(nóng)村集體組織成員大會或者村民代表會議等議事決策程序，切實保障農(nóng)村集體組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)
“三權(quán)分置”體系中的“農(nóng)戶宅基地資格權(quán)”，是基于農(nóng)戶作為農(nóng)村集體組織成員所獲得的宅基地資格權(quán)利，本質(zhì)上屬于一種組織成員福利權(quán)，只有農(nóng)村集體組織成員才擁有宅基地資格權(quán)，具有典型的社區(qū)封閉性、身份依附性和不可交易性。當(dāng)農(nóng)戶將戶籍遷入農(nóng)村集體組織時，自動獲得宅基地資格權(quán);當(dāng)農(nóng)戶將戶籍遷出農(nóng)村集體組織時，宅基地資格權(quán)也自動消失;任何組織和個人無法通過買賣方式獲得宅基地資格權(quán)。
保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)應(yīng)該重點關(guān)注以下問題：
1.從理論上講，農(nóng)村集體組織成員平等享受宅基地資格權(quán)，然而實踐上農(nóng)戶獲得宅基地資格權(quán)，并不意味著也能夠相應(yīng)獲得宅基地使用權(quán)。當(dāng)農(nóng)村集體組織所擁有的宅基地已經(jīng)分配完畢后，后來加入農(nóng)村集體組織的農(nóng)戶雖然自動獲得宅基地資格權(quán)，但是已經(jīng)無法獲得宅基地使用權(quán)。他們或者等待其他農(nóng)戶退回宅基地使用權(quán)，或者以繼承的方式獲得宅基地使用權(quán)。
2.只擁有宅基地資格權(quán)而沒有宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，與其他擁有宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的農(nóng)戶一樣，可以平等享受農(nóng)村集體組織將宅基地使用權(quán)用于其他經(jīng)濟(jì)用途所產(chǎn)生的收益。
3.農(nóng)戶可以依法自愿或以有償?shù)确绞?，將宅基地使用?quán)退給農(nóng)村集體組織，但這并不影響農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)，將來農(nóng)戶仍然可以向農(nóng)村集體組織提出申請，重新配給或者贖回宅基地使用權(quán)。
4.要嚴(yán)格界定農(nóng)村宅基地資格權(quán)依據(jù)，既要避免非農(nóng)村集體組織成員非法取得宅基地資格權(quán)，又要切實保障農(nóng)村集體組織成員的宅基地資格權(quán)益，任何組織和個人不能強(qiáng)制剝奪農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)。
放活宅基地使用權(quán)
“三權(quán)分置”體系中的“宅基地使用權(quán)”，是指農(nóng)村集體組織成員依法享有的宅基地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和一定條件下的處分權(quán)。
在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入推進(jìn)的大背景下，要通過深化農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革，全面放活宅基地使用權(quán)，挖掘鄉(xiāng)村多重價值和功能，構(gòu)建鄉(xiāng)村價值輸出體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源雙向流動，將鄉(xiāng)村建設(shè)成為百花齊放、劇目豐富的大舞臺。
1. 要整合利用宅基地改革、村莊整治等所節(jié)約的建設(shè)用地，建設(shè)一批綜合性、活態(tài)化的鄉(xiāng)土博物館，集中搜集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用具、生產(chǎn)生活遺物遺跡，保護(hù)和傳承農(nóng)耕和民俗文化，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村記憶工程。
2. 利用鄉(xiāng)村獨特的自然山水、鄉(xiāng)土風(fēng)情、生態(tài)宜居等優(yōu)勢，吸引熱愛民間藝術(shù)的文藝工作者來鄉(xiāng)村采風(fēng)創(chuàng)作，打造一批影視村、攝影村、民俗村、畫家村、茶道村等藝術(shù)旅游村，讓文創(chuàng)激活鄉(xiāng)村、藝術(shù)喚醒鄉(xiāng)土，為鄉(xiāng)村振興插上藝術(shù)的翅膀。
3. 結(jié)合下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等政策，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)客工程，培育壯大農(nóng)村創(chuàng)客隊伍，為鄉(xiāng)村振興提供“動力源”。
4. 以土地入股、聯(lián)營等方式積極探索引入社會資本，利用企業(yè)運(yùn)作模式進(jìn)行經(jīng)營管理，重點是以“旅游+”“生態(tài)+”等模式，推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革與旅游、文化、教育、康養(yǎng)、體育等深度融合，使之成為設(shè)施完備、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、漁夫垂釣、旅游小鎮(zhèn)、田園綜合體等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，有序推動城市資源向農(nóng)村流動。同時，要探索將農(nóng)村宅基地納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同平臺、同規(guī)則并軌運(yùn)行的市場交易體系，確保農(nóng)村集體組織及其成員長久享有宅基地入市的收益。
(作者：王新志，山東社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所)