21世紀(jì)以來(lái)，環(huán)境治理一直是全球治理的核心議題之一，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、世界銀行等眾多國(guó)際性組織已經(jīng)在治理標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、方法等方面達(dá)成諸多共識(shí)。就國(guó)際而言，在錯(cuò)綜復(fù)雜的全球環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中，任何國(guó)家都不能置身事外，中國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體更是國(guó)際環(huán)境事務(wù)不可或缺的參與者；就國(guó)內(nèi)而言，我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)領(lǐng)域改革的持續(xù)性和有效性離不開(kāi)廣泛的公眾參與，公眾參與推動(dòng)著中國(guó)環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變。黨的十九大明確指出，中國(guó)環(huán)境治理需要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。因此，引致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)走向雙贏，建設(shè)生態(tài)文明和“美麗中國(guó)”，不僅需要“綠水青山就是金山銀山”的理論指導(dǎo)，更加需要“我的環(huán)境我做主”的公眾參與精神作為實(shí)踐支撐。
歐美公眾參與環(huán)境治理的模式已十分成熟，并成為決定環(huán)境事務(wù)的關(guān)鍵因素。公眾參與作為一支重要力量，正逐漸打破中國(guó)環(huán)境治理中“政府主動(dòng)、企業(yè)被動(dòng)、公眾不動(dòng)”的原有格局。如何立足中國(guó)，正確把握公眾參與在中國(guó)環(huán)境治理中的理論與實(shí)踐邏輯，成為重要的學(xué)術(shù)命題。本文系統(tǒng)研究科學(xué)有效的公眾參與機(jī)制，使其服務(wù)于環(huán)境綜合治理，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，促進(jìn)國(guó)內(nèi)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為國(guó)家長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。
問(wèn)題的提出
發(fā)達(dá)國(guó)家上百年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)變革在中國(guó)被濃縮進(jìn)改革開(kāi)放之后的40年，高速增長(zhǎng)背后巨大的能源消耗和嚴(yán)重的環(huán)境污染給中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了空前的壓力。中國(guó)的能源消費(fèi)從1978年的5.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤增長(zhǎng)到2015年的43億噸，二氧化碳的排放在全球份額中占比上升至23.6%。單位GDP能耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的8—10倍，是世界平均水平的2.5倍，污染排放量是發(fā)達(dá)國(guó)家的30倍（黃菁、陳霜華，2011）。環(huán)境污染的直接后果是損害公眾健康。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，環(huán)境污染還會(huì)減少工人生產(chǎn)力、改變房地產(chǎn)支付意愿、降低居民生活質(zhì)量，甚至影響全球氣候變化（Zheng S.Q. and Matthew E. Kahn，2017）。這些后果不僅破壞“綠水青山”，也會(huì)打破“金山銀山”的持續(xù)性，嚴(yán)重阻礙著我國(guó)的綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。
黨中央和國(guó)務(wù)院意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的迫切需要，相繼出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等法律法規(guī)，通過(guò)限制企業(yè)污染排放量、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等發(fā)展措施，實(shí)施了一系列綠色發(fā)展計(jì)劃來(lái)影響地方政策制定。Zheng和 Kahn將中國(guó)環(huán)境治理工具總結(jié)為一套完整系統(tǒng)：命令與控制、激勵(lì)地方官員、減少價(jià)格扭曲以及對(duì)污染治理進(jìn)行直接投資（Zheng S.Q. and Matthew E. Kahn，2017）。此外，中國(guó)還在積極探索通過(guò)排放權(quán)交易、環(huán)境稅等市場(chǎng)手段來(lái)解決污染問(wèn)題，使環(huán)境政策工具多樣化。然而，這些法律和政策的實(shí)施是否能夠?qū)崿F(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)？從目前的數(shù)據(jù)上來(lái)看，環(huán)境治理阻力重重，治理效果依然不容樂(lè)觀。
環(huán)境污染是壟斷、委托代理關(guān)系的信息不對(duì)稱、經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性等“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的衍生物（Christine J. Lee，2008）。Zheng 和 Kahn認(rèn)為環(huán)境政策的失敗產(chǎn)生于典型的委托代理問(wèn)題——地方官員沒(méi)有動(dòng)力去治理與其仕途升遷無(wú)關(guān)的環(huán)境污染。作為第三方力量，公眾參與能夠補(bǔ)充信息、約束權(quán)力，解決政府與企業(yè)之間的信息和權(quán)力不對(duì)稱問(wèn)題，并在環(huán)境治理體系中起到“紐帶”作用。
高度的參與，是一個(gè)國(guó)家活力的體現(xiàn)。當(dāng)今歐美發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的高度協(xié)調(diào)正是公眾廣泛參與的結(jié)果。Greenstone和Hanna對(duì)印度大氣污染的研究發(fā)現(xiàn)，即使在弱環(huán)境規(guī)制條件下，強(qiáng)有力的公眾支持也能保障環(huán)境政策實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)（Greenstone，M.and R. Hanna，2014）。這給中國(guó)環(huán)境治理諸多啟發(fā)，“自上而下”的環(huán)境治理制度正在改變，“自下而上”的綠色變革正在中國(guó)蔓延。具備后發(fā)優(yōu)勢(shì)的中國(guó)能否實(shí)現(xiàn)廣泛而有效的公眾參與？公眾參與中國(guó)環(huán)境治理的理論依據(jù)是什么？中國(guó)背景下的公眾參與有何獨(dú)特內(nèi)涵？公眾參與在中國(guó)的未來(lái)發(fā)展模式又是怎么樣？要回答這些問(wèn)題，就需要一個(gè)邏輯一致的分析框架：首先梳理公眾參與中國(guó)環(huán)境治理的必要性，闡明民主、工具、公平三大理論邏輯；然后分析公眾參與在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，討論公眾參與的內(nèi)容、渠道、表現(xiàn)等實(shí)踐邏輯；最后結(jié)合國(guó)情，從中國(guó)政府、企業(yè)、公眾三個(gè)主體出發(fā)，認(rèn)真考慮中國(guó)環(huán)境治理的模式選擇。只有厘清這一邏輯，才能對(duì)公眾參與的作用與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)分析，為中國(guó)環(huán)境“三方共治”提供理論基礎(chǔ)和實(shí)踐方案。
公眾參與的理論邏輯與現(xiàn)實(shí)意義
20世紀(jì)50年代，Mills 和Scott 首次提出公眾參與理論，核心觀點(diǎn)是“政府應(yīng)給予公眾在更大范圍和更高層次上參與決策的權(quán)利，以改變封閉落后的官僚決策方式”?，F(xiàn)代公眾參與公共決策的理論邏輯主要依賴于民主、政治和經(jīng)濟(jì)三大原則：基于民主原則，公眾應(yīng)該知道政府治理追求的目標(biāo)，有權(quán)要求公眾在決策過(guò)程中的代表性（Shepherd A. and Bowler C.，1997）；基于政治原則，公眾參與的公共決策才能反映公眾利益，這是負(fù)責(zé)任政府的執(zhí)政根基（Shepherd A. and Bowler C.，1997）；基于經(jīng)濟(jì)原則，公眾作為剩余索取人一方有權(quán)知曉契約執(zhí)行的信息，并做出決定是否締結(jié)新的契約以維護(hù)公平（Williamson, O.E.，1996）。
傳統(tǒng)社會(huì)公眾是不參與的，而現(xiàn)代社會(huì)公眾是參與的，經(jīng)濟(jì)水平愈高，公眾參與水平也愈高（塞繆爾•亨廷頓、瓊•納爾遜，1989）。公眾參與對(duì)于一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義，就中國(guó)目前的實(shí)際環(huán)境來(lái)講，公眾參與的現(xiàn)實(shí)意義主要體現(xiàn)在以下三方面：
公眾參與是實(shí)現(xiàn)民主和善治的必要環(huán)節(jié)
民主，即以公眾為本位，公眾參與，有助于推動(dòng)人民民主新境界。民主原則能夠讓公眾有機(jī)會(huì)和權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)話，并向其提供學(xué)習(xí)社會(huì)責(zé)任和公民意識(shí)的機(jī)會(huì)（Petts J.，2003）。
對(duì)于環(huán)境治理，誰(shuí)是參與主體？研究環(huán)境參與主體的意義何在？國(guó)外研究者對(duì)參與主體有著廣泛共識(shí)，即對(duì)環(huán)境決策感興趣或受環(huán)境影響的所有人。根據(jù)“權(quán)利說(shuō)”，環(huán)境參與主體是指享有環(huán)境權(quán)利的所有公民，他們享有獲取環(huán)境信息的權(quán)利，享有按照相關(guān)途徑與程序、平等參與一切關(guān)乎環(huán)境利益決策的權(quán)利，包括環(huán)境立法、執(zhí)法和司法，相對(duì)應(yīng)地，公民還需履行環(huán)保責(zé)任和義務(wù)，貫徹環(huán)保理念。根據(jù)“群體說(shuō)”，環(huán)境參與主體涉及到三個(gè)群體：私人利益群體、階層利益群體和公共利益群體（俞可平，1993）；當(dāng)然，定義誰(shuí)參與只是為了剔除對(duì)公共決策中不能做出建設(shè)性貢獻(xiàn)的群體（Doelle M and Sinclair J.，2006）。
由此可見(jiàn)，民主就是多數(shù)人參與治理的結(jié)果。無(wú)論定義公眾參的主體還是討論定義主體的意義，都包含著政府發(fā)展民主、追求環(huán)境“善治”的意愿。承諾、支持公眾參與是中國(guó)政府負(fù)責(zé)任的態(tài)度和善治的集中體現(xiàn)。
公眾參與是環(huán)境治理工具的重要補(bǔ)充
環(huán)境治理，是政治治理嚴(yán)肅的一環(huán)。公眾參與同其他政策性工具是相互補(bǔ)充、相得益彰的（Morgan and R. K.，2012）。廣義上，公眾參與環(huán)境治理被定義為政府、企業(yè)、公眾之間在環(huán)境治理過(guò)程中任何形式的互動(dòng)，它試圖促進(jìn)那些可能受環(huán)境決策影響的人的參與（Ciaran O'Faircheallaigh， 2010）。
公眾參與作為環(huán)境治理工具的意義，需從政府、公民和社會(huì)三方面進(jìn)行闡述：從政府治理角度來(lái)說(shuō)，政府需要公眾支持以提升環(huán)境治理能力；從公民維權(quán)角度來(lái)說(shuō)，公民需要獲取環(huán)境信息來(lái)維護(hù)權(quán)利；從社會(huì)工具角度來(lái)說(shuō)，參與能夠促進(jìn)公眾進(jìn)行社會(huì)學(xué)習(xí)、化解社會(huì)沖突。
相比于其他治理工具，公眾參與環(huán)境事務(wù)為當(dāng)事各方提供了一個(gè)渠道來(lái)表達(dá)訴求、交流信息、討論環(huán)境后果，進(jìn)而減輕社會(huì)誤解以及誤解所帶來(lái)的損失（Hinrich Voss， 2014）。在中國(guó)廣袤地域背景下，公眾參與還能降低環(huán)境治理成本，具有經(jīng)濟(jì)性。
公眾參與是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平的有效途徑
環(huán)境公平的核心內(nèi)涵是環(huán)境利益和負(fù)擔(dān)的公平分配。但有別于傳統(tǒng)正義理論對(duì)“善物”的分配，環(huán)境正義的對(duì)象是“污染”“風(fēng)險(xiǎn) ”“災(zāi)害 ”等“惡物”。“污染天堂” 假說(shuō)已經(jīng)為環(huán)境不公平提供現(xiàn)實(shí)證據(jù)，環(huán)境不公平的后果是對(duì)“污染天堂”里公眾的健康損害，甚至是生存尊嚴(yán)的喪失。
但是，公眾參與有助于促進(jìn)實(shí)質(zhì)性環(huán)境公平，即最終結(jié)果的公平。環(huán)境決策影響生活質(zhì)量和公共福利，生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性讓每個(gè)人都參與其中并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而多樣性的參與有助于公共決策的科學(xué)性、公平性。公眾參與實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平的路徑方法依次為：第一，信息交流和咨詢；第二，參與和協(xié)作；第三，反饋和授權(quán)決策。
在社會(huì)分化、精英壟斷的背景下，環(huán)境的代內(nèi)平等、代際平等、實(shí)質(zhì)性平等呼聲漸長(zhǎng)，處于核心外圍的公眾主動(dòng)聯(lián)合，要求直接參與環(huán)境決策和治理的過(guò)程，維護(hù)環(huán)境公平、正義與自由。
公眾參與在中國(guó)的實(shí)踐及其現(xiàn)實(shí)樣態(tài)
自1970年美國(guó)首次提出公眾參與環(huán)境保護(hù)后，1998年聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通過(guò)了《胡奧斯公約》（The Aarhus Convention），強(qiáng)調(diào)了公眾從公共當(dāng)局獲得環(huán)境信息的權(quán)利和參與環(huán)境治理的重要性。20世紀(jì)90年代以后，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的“綠黨”以改善環(huán)境、提升質(zhì)量為施政綱領(lǐng)，動(dòng)員公眾以贏得選票支持（Bob Brown and Peter Singer，1996）。自此，公眾得以深入洞察污染危害并且參與環(huán)境治理。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)衍生的政治民主化和利益多元化，已經(jīng)培育了中國(guó)公眾參與的土壤。基于參與群體的不同特征，本文將中國(guó)環(huán)境治理的公眾參與主體分為普通民眾、專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)和大眾媒體三類。
參與內(nèi)容的新分類
20世紀(jì)60年代，中國(guó)工業(yè)化剛剛起步，“大煉鋼鐵”“三線建設(shè)”和 “ 文化大革命”造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，部分地區(qū)公眾環(huán)保意識(shí)覺(jué)醒，公眾參與進(jìn)入“萌芽階段”；1978年以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步替代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，粗放式的工業(yè)發(fā)展模式導(dǎo)致相當(dāng)程度的資源浪費(fèi)和工業(yè)污染，公眾開(kāi)始關(guān)注環(huán)境污染，公眾參與進(jìn)入“ 概念性階段”；21世紀(jì)初期，多元的利益訴求和嚴(yán)重的污染后果使公眾參與多樣化、規(guī)范化，公眾參與進(jìn)入“ 實(shí)質(zhì)性階段”；近五年來(lái)，理念和技術(shù)的改善使公眾參與民主化、制度化，公眾參與進(jìn)入“ 科學(xué)性階段”。本文將新時(shí)期的公眾參與內(nèi)容歸納為三種權(quán)利、三類項(xiàng)目、三個(gè)階段。這樣的方式更具邏輯性和框架性，也更能反應(yīng)新時(shí)期公眾參與的現(xiàn)狀與趨勢(shì)。
從環(huán)境權(quán)利角度，公眾參與的內(nèi)容包括公眾的環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和環(huán)境訴訟監(jiān)督權(quán)三種。
從參與類型角度，環(huán)境項(xiàng)目可分為大型公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、公益性污染處理建設(shè)項(xiàng)目、盈利性私人企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目三種類型。
從參與階段角度，公眾參與內(nèi)容包括環(huán)境項(xiàng)目的審批階段、施工階段、運(yùn)營(yíng)階段三個(gè)階段。目前，公眾參與的階段越來(lái)越多的從施工和運(yùn)營(yíng)階段轉(zhuǎn)向參與和審批決策階段，且公眾提前識(shí)別、防范風(fēng)險(xiǎn)能力有所提升。
參與渠道
在中國(guó)，公眾參與環(huán)境治理的渠道主要有兩種：一是由政府提供“自上而下”的官方渠道；二是由民眾、專業(yè)機(jī)構(gòu)和媒體發(fā)起“自下而上”的民間渠道。
官方渠道。公眾是解決中國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題的重要力量，但是制度化渠道的缺乏和單一阻礙了公眾在環(huán)境治理的有效參與。對(duì)此，中央政府從國(guó)家層面采取一系列措施。主要包括以下四方面：
法律保障。在立法領(lǐng)域，1996年國(guó)家頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》首次提出公眾參與環(huán)境保護(hù)，2015年《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》正式出臺(tái)確立了公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律地位。在司法領(lǐng)域，新《環(huán)境保護(hù)法》使得越來(lái)越多的司法保障條例相繼出臺(tái)，從制度層面保障了公眾參與的合法性，也為其他環(huán)境治理工具提供了法律支持。
溝通反饋。環(huán)境信訪作為一種“接觸式政治參與”，成為公眾參與國(guó)家政治和公共事務(wù)的一種輸入（史衛(wèi)民，2011）。
行政征詢。針對(duì)大型環(huán)境項(xiàng)目，中央和地方政府都會(huì)通過(guò)項(xiàng)目論證會(huì)、專家評(píng)估會(huì)、學(xué)術(shù)咨詢會(huì)、群眾座談會(huì)等多種方式向?qū)＜液蜋C(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)。
市場(chǎng)審核。2003年原環(huán)保部和證監(jiān)會(huì)增加了公司IPO的環(huán)境信息披露要求，為公眾監(jiān)督提供機(jī)會(huì)；銀行貸款、項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中嚴(yán)厲的環(huán)境審核，為專家監(jiān)督提供了渠道；市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)往往會(huì)激發(fā)同行業(yè)相互進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督，促進(jìn)企業(yè)環(huán)境信息披露。
民間渠道。信息不對(duì)稱，會(huì)導(dǎo)致官方渠道無(wú)法全面、準(zhǔn)確、及時(shí)掌握環(huán)境污染信息。普通民眾對(duì)身邊細(xì)微的環(huán)境污染極其敏感。而專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)更多地對(duì)大型環(huán)境類的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)感興趣，因?yàn)檫@些項(xiàng)目涉及的公眾利益廣、項(xiàng)目周期長(zhǎng)。大眾媒體則是一直充當(dāng)環(huán)境傳播的媒介和工具。具體而言，我國(guó)公眾參與的民間渠道主要包括以下四類：
非理性抗?fàn)?。它是面?duì)較大環(huán)境事故和在反映投訴失效的情況下采取的一種群體性行為。
司法訴訟。主要包括司法救助和公益訴訟。雖然司法救助在我國(guó)一直處于邊緣化地位，但近年來(lái)法律日趨專業(yè)化和獨(dú)立化使得弱勢(shì)群體尋求司法救助成為可能。
媒體曝光?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代的傳播手段使得環(huán)境信息能夠短時(shí)間、大規(guī)模、高效率傳播。民眾將污染信息和環(huán)境狀況通過(guò)微博、微信等自媒體發(fā)布到網(wǎng)絡(luò)，能迅速引起利益相關(guān)者、主流媒體、政府部門的關(guān)注。
“用腳投票”。公眾影響環(huán)境政策不僅可以通過(guò)“用手投票”，他們還可以自由遷徙和選擇定居的地方，通過(guò)“用腳投票”方式來(lái)影響地方環(huán)境治理。
總之，不論是官方渠道還是民間渠道，隨著信息技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的擴(kuò)展，政府作為管理者和服務(wù)者，對(duì)于官方渠道還需不斷完善和拓寬，對(duì)于民間渠道應(yīng)予以方向引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，由此才能提高環(huán)境治理效率、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。
公眾參與環(huán)境治理的表現(xiàn)及分析
環(huán)境信訪與突發(fā)環(huán)境事件的新關(guān)系
環(huán)境信訪既是政府洞察生態(tài)環(huán)境、公眾意見(jiàn)的重要窗口，又是衡量普通民眾環(huán)境參與程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。圖1展示了1995—2014年中國(guó)環(huán)境信訪數(shù)量變化趨勢(shì)和2004—2014年中國(guó)突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量變化趨勢(shì)。近20年，環(huán)境信訪總量從1995年的58678件增加到2014年的1619394件，增長(zhǎng)了近27倍，2004、2005兩年都發(fā)生將近1400起突發(fā)環(huán)境事件，2007年之后突發(fā)環(huán)境事件則降低到每年600起左右。此外，2007—2014年間，環(huán)境信訪數(shù)的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于突發(fā)環(huán)境事件數(shù)的增長(zhǎng)速度。
從區(qū)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來(lái)看，圖2展示了2014年?yáng)|部11省份、中部8省份、西部12省份的環(huán)境信訪總量與該省份當(dāng)年GDP的關(guān)系?？傮w上看，中、東、西部呈現(xiàn)出明顯的空間差異，經(jīng)濟(jì)總量與環(huán)境信訪呈正相關(guān)——經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求越高，環(huán)境信訪就越多。
專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)的新動(dòng)向
環(huán)保組織是公眾改善環(huán)境質(zhì)量訴求的產(chǎn)物。專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)在傳播環(huán)保知識(shí)、促進(jìn)公眾環(huán)保參與、開(kāi)展環(huán)境維權(quán)與法律援助、參與環(huán)保政策的制定與實(shí)施、監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為、促進(jìn)國(guó)際交流與合作等方面發(fā)揮重要作用。圖3展示了中國(guó)1995—2014年專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)的趨勢(shì)。中國(guó)近20年專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)的成倍增長(zhǎng)表明公眾環(huán)境質(zhì)量需求急速上升。
作為民間環(huán)保的生力軍，中國(guó)環(huán)保組織呈現(xiàn)出的一系列新動(dòng)向?yàn)榄h(huán)保事業(yè)帶來(lái)生機(jī)：第一，純民間團(tuán)體的增加使其對(duì)政府的資金和權(quán)力依賴度降低，推動(dòng)更為實(shí)務(wù)的行動(dòng)取向；第二，從參與宣傳教育轉(zhuǎn)換到參與決策監(jiān)督，并由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前參與；第三，動(dòng)員公眾的意愿和能力明顯增強(qiáng)，推動(dòng)了更為廣泛的公眾參與；第四，政府的不斷賦權(quán)使環(huán)保組織功能得到擴(kuò)展：一是建立網(wǎng)站、收集和公布數(shù)據(jù)，二是部署獨(dú)立調(diào)查，三是協(xié)助行政訴訟。但與西方相比，中國(guó)環(huán)保組織仍有差異，他們大多采取“隱藏策略”，不跟政府和相關(guān)單位產(chǎn)生直接沖突。同時(shí)他們也更愿意培養(yǎng)和喚醒公民的環(huán)境意識(shí)而不是站在維權(quán)抗?fàn)幍那熬€。
環(huán)境群體性事件與大眾媒體報(bào)道的新態(tài)勢(shì)
面對(duì)環(huán)境侵權(quán)，公眾不再沉默，而是敢于發(fā)聲、敢于行動(dòng)。據(jù)了解，近二十年來(lái)，中國(guó)的環(huán)境群體性事件以年均29%的速度遞增，這一驚人速度背后所隱含的一系列群體行為都圍繞著環(huán)境訴求和環(huán)境抗?fàn)?，兼具組織化、復(fù)雜化特點(diǎn)，并呈現(xiàn)出數(shù)量增加、規(guī)模變大、形式更加豐富的態(tài)勢(shì)。
大眾媒體被西方社會(huì)稱作是與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并行的“第四種權(quán)力”，在構(gòu)建公共輿論空間和環(huán)境治理方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。首先，作為公眾利益代言人，專業(yè)支持和智力優(yōu)勢(shì)使媒體具備環(huán)境治理的意愿和能力；其次，媒體具備信息中介、公共議程設(shè)置能力，可以通過(guò)傳播和披露環(huán)境信息、曝光企業(yè)污染、抑制政府“偏好效應(yīng)”、強(qiáng)化環(huán)境問(wèn)責(zé)，改善環(huán)境治理效果；最后，公眾與污染之間的長(zhǎng)期斗爭(zhēng)早已形成一種“認(rèn)知變革”，網(wǎng)絡(luò)媒體尤其是自媒體的出現(xiàn)成為實(shí)現(xiàn)變革的手段和工具。
大眾媒體在推動(dòng)公眾進(jìn)行環(huán)境治理上的重要性不容置疑。首先，媒體曝光形成市場(chǎng)懲罰機(jī)制，污染曝光對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是一種“聲譽(yù)”懲罰（李焰、王琳，2013），在信用社會(huì)，“聲譽(yù)”懲罰要比經(jīng)濟(jì)懲罰嚴(yán)重得多，它甚至能決定一個(gè)企業(yè)的生死。其次，媒體曝光形成行政干預(yù)機(jī)制，會(huì)對(duì)其他污染企業(yè)形成“懲罰預(yù)期”，促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)使用行政手段來(lái)監(jiān)督執(zhí)法。最后，媒體曝光形成政治督促機(jī)制。新技術(shù)打破了信息的壟斷權(quán)，媒體力量在環(huán)境方面的覆蓋會(huì)促進(jìn)政治家為公眾利益行動(dòng)，并最大限度地減少代理問(wèn)題，激勵(lì)政治家在環(huán)境規(guī)制中投入更多的精力。
小結(jié)
現(xiàn)階段，中國(guó)政治領(lǐng)域的公眾參與主要體現(xiàn)在基層選舉、信息公開(kāi)、電視問(wèn)政、城市公共項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)等方面，這些行政方式的轉(zhuǎn)變強(qiáng)化了公眾在社會(huì)中的主體作用，同時(shí)也加強(qiáng)了對(duì)由于改革引起的訴求多樣化的合理引導(dǎo)，更加體現(xiàn)了“民主善治”和“公平原則”。大量事實(shí)證明公眾參與至少在以下三個(gè)方面改善了環(huán)境治理效果：一是公眾參與促進(jìn)國(guó)家的環(huán)境立法，強(qiáng)化了職能部門的環(huán)境執(zhí)行，促使國(guó)家行動(dòng)；二是公眾加強(qiáng)了對(duì)污染源頭的監(jiān)督和舉報(bào)，污染曝光加大了企業(yè)的污染成本，促使企業(yè)行動(dòng)；三是公眾參與喚起和傳播的環(huán)保意識(shí)，提高了公眾社會(huì)學(xué)習(xí)和參與能力，促使公民行動(dòng)。總之，公眾參與協(xié)調(diào)了政府、企業(yè)、民眾三者之間的環(huán)境利益關(guān)系，并逐步解決了中央、地方與企業(yè)之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題。
隨著公眾綠色需求不斷上升，參與環(huán)境治理的各方最終會(huì)達(dá)成共識(shí)，逐步建立和改善治理體系，引進(jìn)和推廣前沿技術(shù)，豐富和拓展公眾參與的內(nèi)容與渠道。在未來(lái)更廣泛的公眾參與下，政府在環(huán)境沖突中解決問(wèn)題和深化民主的能力也將隨之提升。但其前提條件是公眾具有足夠的參與意愿和能力，政府提供完善的渠道并對(duì)此足夠支持。因此，公眾的智慧和政府的決心將是公眾參與環(huán)境治理效率的決定性因素。
環(huán)境“三方共治”下公眾參與的模式選擇
當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理秉承“政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的理念，是有為政府、成熟社會(huì)和現(xiàn)代公民共同治理的格局（王巖、魏崇輝，2016）。得益于這樣的認(rèn)知變化，中國(guó)未來(lái)環(huán)境治理模式將包含：政府嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制、企業(yè)綠色的生產(chǎn)發(fā)展和公眾廣泛的環(huán)境參與。
首先，政府承擔(dān)環(huán)境治理的主體責(zé)任，中央政府和地方政府治理決心的加強(qiáng)將對(duì)公眾參與提供更多支持。其次，可持續(xù)發(fā)展理念下企業(yè)生產(chǎn)管理方式的變革將以 “三方共治”環(huán)保體系作為理論指導(dǎo)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)；最后，公眾意識(shí)覺(jué)醒和自愿參與將是“三方共治”體系最根本、最核心的動(dòng)力。
這三者的關(guān)系奠定了環(huán)境“三方共治”體系的基礎(chǔ)（如圖4），形成了“預(yù)防源頭——控制過(guò)程——治理末端”的協(xié)同機(jī)制，嚴(yán)格按照事權(quán)劃分原則，為共同構(gòu)建“美麗中國(guó)”和生態(tài)中國(guó)持續(xù)發(fā)力。
政府模式：從被動(dòng)善后到主動(dòng)引導(dǎo)的中央和地方政府
中央和地方政府在環(huán)境治理中的關(guān)系：中央政府為謀求發(fā)展，必然會(huì)采取保證人口增長(zhǎng)、發(fā)展實(shí)體產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)交通運(yùn)輸?shù)冉?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)措施，環(huán)境污染便成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的非預(yù)期副產(chǎn)品，而地方政府更是以犧牲環(huán)境資源為代價(jià)以求在“政治競(jìng)賽”中勝出。由此導(dǎo)致的信息不對(duì)稱和委托—代理問(wèn)題將會(huì)嚴(yán)重阻礙環(huán)境治理效果。 ?政府環(huán)境治理模式的選擇：中央和地方政府間的博弈可通過(guò)改變官員晉升標(biāo)準(zhǔn)（強(qiáng)化綠色GDP）和加強(qiáng)公眾參與（監(jiān)管地方政府）來(lái)解決。當(dāng)中央和地方政府“同心同德”追求環(huán)境目標(biāo)時(shí)，便可通過(guò)“宣傳—組織—監(jiān)督—懲罰”這一機(jī)制解決監(jiān)管和執(zhí)法等一系列問(wèn)題。
企業(yè)模式：尋求綠色技術(shù)創(chuàng)新變革的環(huán)保和非環(huán)保企業(yè)
環(huán)境污染的主要來(lái)源，是工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)制造過(guò)程中無(wú)限制的排放。在國(guó)外減排呼聲強(qiáng)烈和國(guó)內(nèi)公眾環(huán)境訴求的壓力下，政府和市場(chǎng)對(duì)于綠色技術(shù)的要求都在不斷上升。在嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制下，污染企業(yè)“搭便車”行為得到有效遏制。傳統(tǒng)企業(yè)要想在產(chǎn)業(yè)綠色變革中涅槃重生，尋求綠色技術(shù)創(chuàng)新變革迫在眉睫，而企業(yè)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于改善生產(chǎn)技術(shù)和提升管理水平。目前中國(guó)工業(yè)企業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)出綠色發(fā)展的兩個(gè)新特征：一方面為非環(huán)保產(chǎn)業(yè)綠色技術(shù)提升。在政府的全面監(jiān)督下，再加上生存競(jìng)爭(zhēng)的壓力，迫使大中型工業(yè)企業(yè)科研投入持續(xù)增加，部分曾經(jīng)的污染源頭企業(yè)正在從資源消耗型轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展型。另一方面為環(huán)保產(chǎn)業(yè)朝陽(yáng)崛起。環(huán)保產(chǎn)業(yè)主要是圍繞著杜絕、控制、減少污染源而發(fā)展起來(lái)的周邊產(chǎn)業(yè)。
公眾模式：從被動(dòng)反應(yīng)到主動(dòng)參與的普通民眾、環(huán)保機(jī)構(gòu)與大眾媒體
科學(xué)有效的“三方共治”體系既要讓民眾愿意對(duì)環(huán)境決策作出反應(yīng)，更要促使民眾參與到環(huán)境決策當(dāng)中。對(duì)此，政府不但要激發(fā)民眾、機(jī)構(gòu)、媒體的環(huán)保意識(shí)，更要建立良好的回應(yīng)機(jī)制與司法保障機(jī)制，鼓勵(lì)民眾、機(jī)構(gòu)、媒體的環(huán)保行為，確保公眾參與的效率。
要實(shí)現(xiàn)“三方共治”有效運(yùn)轉(zhuǎn)，公眾參與必須是全員、全方位、全過(guò)程參與。其一，參與主體至少包含所有利益相關(guān)者或其代表；其二，決策參與各方應(yīng)全面了解參與討論的所有信息；其三，整個(gè)參與過(guò)程應(yīng)表達(dá)公共價(jià)值、體現(xiàn)程序公平。
政治制度日益開(kāi)放、壓力管制的變化以及精英階層的分化，使得中國(guó)環(huán)保組織越來(lái)越關(guān)注和參與環(huán)境事務(wù)，并逐漸發(fā)揮積極作用。為了更好發(fā)揮其環(huán)境治理的作用，中國(guó)的環(huán)保組織在符合國(guó)情基礎(chǔ)上應(yīng)更加注重培育以下能力：一是發(fā)展獨(dú)立化和專業(yè)化能力，提升權(quán)威性和正義性；二是發(fā)展與政府、民眾、媒體合作的能力，提升管理和組織水平；三是發(fā)展橫向交流與培養(yǎng)國(guó)際視野的能力，拓展業(yè)務(wù)空間，為決策提供前瞻性政策建議。
大眾媒體在環(huán)境治理中的功能和價(jià)值毋庸置疑，但仍需注意科學(xué)控制自媒體的輿情走勢(shì)，以防利益集團(tuán)利用其誤導(dǎo)真相。同時(shí)要謹(jǐn)防“媒體腐敗”，防止企業(yè)操縱媒體以獲取額外收益（才國(guó)偉、邵志浩、徐信忠，2015）。大眾媒體只有為公眾利益代言，才能實(shí)現(xiàn)傳播信息和塑造價(jià)值的社會(huì)功能。
得益于受教育水平提升和信息技術(shù)變革，公眾能夠掌握信息，參與到社會(huì)生活的方方面面，并發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。公眾參與機(jī)制在環(huán)境領(lǐng)域扮演著中央、企業(yè)與公眾三者之間的利益協(xié)調(diào)工具，這讓環(huán)境污染從一個(gè)強(qiáng)性對(duì)立問(wèn)題轉(zhuǎn)變成一種柔性協(xié)商機(jī)制。因此，科學(xué)有效的公眾參與將是“三方共治”機(jī)制有效發(fā)揮的重要前提。
結(jié)論
公眾參與不僅是實(shí)現(xiàn)民主和實(shí)施“善治”的傳統(tǒng)方式，也是環(huán)境治理工具的重要補(bǔ)充，更是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平訴求的有效途徑。建立在命令和控制基礎(chǔ)上的一整套環(huán)境治理措施由于法律、經(jīng)濟(jì)、政治等各種因素的影響，效果并不顯著，而公眾參與環(huán)境治理正在發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。環(huán)境信訪與突發(fā)環(huán)境事件數(shù)、專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)數(shù)、環(huán)境群體性事件與大眾媒體參與報(bào)道數(shù)的近20年的趨勢(shì)體現(xiàn)了公眾參與需求的快速增長(zhǎng)，不同地域之間的公眾參與是一種持續(xù)的動(dòng)態(tài)不平衡的過(guò)程，呈現(xiàn)出時(shí)間和空間上的差異。公眾參與內(nèi)容與渠道的擴(kuò)展使得環(huán)境治理效果明顯改善，而公眾參與環(huán)境治理的效率則取決于民眾的受教育水平和政府的治理決心。科學(xué)有效的公眾參與將促進(jìn)政府主導(dǎo)下的“三方共治”機(jī)制有效發(fā)揮，極大改善環(huán)境現(xiàn)狀以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
嚴(yán)重的環(huán)境污染不能簡(jiǎn)單歸結(jié)于中國(guó)快速工業(yè)化、國(guó)內(nèi)人口增長(zhǎng)的消費(fèi)驅(qū)動(dòng)以及全球市場(chǎng)對(duì)“中國(guó)制造”的需求，中國(guó)內(nèi)部的政治力量和經(jīng)濟(jì)力量的相生相制才是其最根本原因。在建設(shè)“美麗中國(guó)”的戰(zhàn)略背景下，應(yīng)科學(xué)把握當(dāng)今世界和當(dāng)代中國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)，積極響應(yīng)急速上升的綠色需求，不斷強(qiáng)化綠色發(fā)展觀念，借助普通民眾、專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)、大眾媒體等各方力量進(jìn)行環(huán)境治理，緩減在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的環(huán)境污染問(wèn)題，以鞏固政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的成果。
綜合各種因素，成就綠色中國(guó)的關(guān)鍵在于：一是中央政府持之以恒的決心，地方發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變和對(duì)環(huán)保政策的嚴(yán)格執(zhí)行；二是更加廣泛有效的公眾參與環(huán)境治理。簡(jiǎn)而言之，政府的決心和民眾的智慧將會(huì)是公眾參與環(huán)境有效治理的核心邏輯。
【本文作者為華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授】
責(zé)編：賀勝蘭 / 楊 陽(yáng)