近年來，十堰市張灣區(qū)立足于全市經濟社會發(fā)展大局，全面落實支持經濟社會發(fā)展的政策措施，通過增加對經濟社會發(fā)展的投入，強化和完善支持經濟發(fā)展的管理機制等有效措施，對推動經濟社會高質量發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但隨著經濟下行壓力的加大，區(qū)級財政收支矛盾日漸突出。對于如何應對形勢變化，進一步加強財源建設，是當前迫切需要解決的問題。

張灣區(qū)財源發(fā)展現(xiàn)狀

2014年至2018年的五年，張灣區(qū)經濟生產總值從402億元增加到550億元，年均增長6.4%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到34713元；規(guī)模工業(yè)總產值從734億元增加到750億元，年均增長0.4%；社會消費品零售總額從92.4億元增加到151億元，年均增長10.3%；財政總收入由7.6億元增加到14.2億元，年均增長13.3%，地方財政一般預算收入由6.19億元增加到10億元，年均增長10.7%；固定資產投資由177.1億元增加到235億元，年均增長5.8 %。張灣區(qū)的經濟發(fā)展主要表現(xiàn)為以下四個方面：

汽車產業(yè)集聚效應初步顯現(xiàn)。工業(yè)方面形成了以汽車整車及汽車零部件為主的支柱產業(yè)，增加值占全區(qū)的比重達29.4%（2016年數(shù)據(jù)），對GDP增長的貢獻率達28.5%。

第三產業(yè)迅猛發(fā)展。通過管理創(chuàng)新、服務升級，現(xiàn)代服務業(yè)突破性發(fā)展，萬達廣場、昌升、紅星美凱龍、希爾頓酒店開業(yè)運營，為張灣區(qū)第三產業(yè)快速發(fā)展打下堅實基礎，特別是萬達廣場實現(xiàn)銷售2.2億元，在全國170家已開業(yè)的萬達廣場中排名前30，商業(yè)人氣不斷聚集。第三產業(yè)增加值占GDP比重達30.3%，較五年前提高3.4個百分點。

新經濟發(fā)展?jié)摿薮?。轄區(qū)內一批新能源汽車及零部件企業(yè)迅猛崛起，電動車、電池正極材料等20多個新產品投放市場；生物產業(yè)園列入武漢國家生物產業(yè)基地，8家生物醫(yī)藥企業(yè)集群發(fā)展；“互聯(lián)網+”快速興起，創(chuàng)庫123、夢想小鎮(zhèn)、1鑄材網、陽光智慧島、天澤文化金融平臺等新業(yè)態(tài)聚集發(fā)展，新經濟總產值突破60億元。

發(fā)展空間快速擴展。整理山地2.6萬畝，工業(yè)新區(qū)、生物產業(yè)園、漢江商貿物流園競相崛起，發(fā)展空間成功打開。漢十高鐵十堰北站落戶張灣，十白高速、十堰大道、發(fā)展大道、風神大道、十竹路張灣段等10余條城鄉(xiāng)主干道路建成通車，城鄉(xiāng)骨架擴展延伸，中心城區(qū)功能穩(wěn)步優(yōu)化。

當前張灣區(qū)財源建設存在的困難和問題

近年來，經濟下行壓力加大，國家稅費改革和減免稅等政策的出臺，導致區(qū)級財政收入增速放緩，在連續(xù)幾年收入高增長的情況下，稅源呈現(xiàn)萎縮趨勢。同時，在國家不斷出臺的民生保障政策、政策性增資和機關事業(yè)單位養(yǎng)老改革等增支因素的影響下，財政支出不斷增加，導致收支平衡難度不斷加大，收支矛盾越發(fā)明顯，財政運行趨于困難。

不平衡不充分矛盾依然突出，經濟抗風險能力依然較弱。一是第三產業(yè)占比低于全國全省、全市平均水平。以2017年為例，國家一二三產業(yè)占比為7.9:40.5:51.6，湖北省為10.3:44.5:45.2，十堰市為11.2:48:40.8，張灣區(qū)則為0.8:69.9:29.3。由此可以看出，張灣區(qū)經濟結構依然不夠優(yōu)化，整體對東風公司、汽車產業(yè)依懶性較大，經濟整體抗風險能力較弱。

實體經濟依然困難。受整體經濟形勢的影響，張灣區(qū)工業(yè)關停企業(yè)多，產業(yè)結構亟待優(yōu)化。汽車制造業(yè)一主獨大，188家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，汽車及配件制造企業(yè)126家，占比為67%；工業(yè)總產值占比達81.2%。產業(yè)結構單一，市場競爭力弱，抵御風險能力差。

新動能依然偏弱。當前張灣區(qū)經濟轉型升級穩(wěn)步推進，新興產業(yè)不斷涌現(xiàn)，但從總體運行態(tài)勢來看，傳統(tǒng)經濟發(fā)展面臨不同程度的轉型瓶頸制約，戰(zhàn)略性新興產業(yè)、新興消費熱點、綠色經濟等新動能規(guī)模仍然偏小，動力接續(xù)期間運行壓力較大。從產業(yè)供給側看，傳統(tǒng)產業(yè)改造升級力度不夠，戰(zhàn)略性新興產業(yè)儲備不足問題較為突出。2017年張灣區(qū)新增規(guī)模（限上）企業(yè)共計36家，退出轉走34家，凈增2家，凈增企業(yè)個數(shù)較少，對整體經濟增速拉動作用較小。同時新培育的工業(yè)、商貿、新經濟企業(yè)還未完全發(fā)力，缺乏新的經濟增長點支撐。

新形勢下加強財源建設的對策與建議

在新形勢下，加強區(qū)級財源建設，增強區(qū)級地方財力，保障有效供給，促進區(qū)級經濟和各項事業(yè)的健康和諧發(fā)展，已成為張灣區(qū)政府迫切需要研究和解決的一個重要課題。抓好新形勢下的財源建設，只有服務于經濟發(fā)展大局，大力發(fā)展稅源經濟，不斷探索和尋求財政收入增長點，財政經濟才能保持長久的活力。

進一步優(yōu)化投資環(huán)境

持續(xù)優(yōu)化改善政府服務效能，進一步營造企業(yè)發(fā)展良好環(huán)境。全面推進“放管服”改革，減少審批事項、提高審批效率。改善工作作風、創(chuàng)新服務方法，扎實推進重商、親商、安商、富商的營商環(huán)境。

把握逐步退出和合理介入的關系。當前經濟正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化產業(yè)結構、轉換增長動力的攻關期，按照建立公共財政的要求，財政必須退出生產領域和競爭性領域，但從現(xiàn)實情況看，這種退出只能是漸進的、逐步的。由于張灣區(qū)先天性產業(yè)結構單一，地方財政該“出手”時還是要“出手”，不僅不能遠離財源建設，而且要通過加強政策引導和強化管理服務，轉換支持方式，更加科學、合理、活躍地介入財源建設。

把握政府目標與財政能力的關系。量力而行應是地方財政支持財源建設的一個基本原則。按照市場經濟的要求，地方政府不能直接確立財政對競爭性行業(yè)的投資目標，更不能超越財政承受能力以借貸、擔保等方式舉債建設。在當前財政風險加劇的情況下，尤其要努力避免這種政府發(fā)話、財政出錢的被動、低效的作法，遏制以政績需要代替市場需要、以財政風險代替企業(yè)風險的“越位”行為，理順政府、財政和企業(yè)之間的關系。

把握外延擴張與內涵發(fā)展的關系。目前，張灣區(qū)財政還只是“吃飯財政”，因此，必須適應經濟增長方式的轉變，重點扶持內涵擴大再生產，推動企業(yè)的技術改造和產品升級換代，走集約經營之路。對于外延擴大再生產，只能在財力允許的情況下，經過嚴格的科學論證后審慎進行，并要嚴防決策失誤。

把握扶持財源與追求效益的關系。培植財源，效益的最終體現(xiàn)就是稅收。片面追求企業(yè)產值上的“塊頭”，以至于投入多、產出少，大量國有資產損失，財政也因此負債累累、舉步維艱。區(qū)級財政必須把稅收的多寡作為支持各類財源的首選條件，以財興稅，以稅聚財，將“經濟發(fā)展看效益，效益提高看利稅，利稅增長看入庫”的效益財政思想，貫穿于支持各類企業(yè)的全過程，以效益論成敗，以利稅論英雄，理直氣壯地扶優(yōu)限劣，支持高效益財源，限制低效益財源，拋棄無效益甚至負效益財源，使財源建設步入良性循環(huán)的軌道。

充分發(fā)揮政策導向作用

隨著國家近年來實施穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生等政策措施的落實，尤其是緊抓“一帶一路”建設、國家新型城鎮(zhèn)化試點、節(jié)能減排財政政策綜合示范等重大機遇，充分發(fā)揮政策引導作用。

突出結構調整，科學規(guī)劃布局。在市場經濟條件下，政府支持財源建設要注意以“有形”之手彌補市場“無形”之手造成的缺陷，立足建立持續(xù)、穩(wěn)固增長的收入機制，調整產業(yè)和產品結構，制訂中長期財源建設規(guī)劃，確立政府支持的產業(yè)重點和吸引民間資本投資財源建設的調控政策措施，確立產業(yè)發(fā)展目標，保證財源建設的健康、長遠、高效發(fā)展，最大限度地避免盲目投資和重復建設。

加強基礎建設，培育完善市場。在“吃飯財政”的格局尚未改變，市場作用日趨顯現(xiàn)的情況下，區(qū)級財政應在保證日常支出、社會穩(wěn)定的前提下，將有限的生產建設性投入到“市場失靈”的城市基礎設施建設和城鄉(xiāng)一體化建設中，根據(jù)經濟發(fā)展戰(zhàn)略和財源建設目標，著力建設公共工程，優(yōu)化公共服務，強化公共管理，建立與市場經濟相適應、與國際慣例相接軌的經濟運行秩序，為市場發(fā)育、物暢其流創(chuàng)造條件，力爭使有限的財政資金少擔或不擔風險。

支持重點稅源，鞏固支柱地位。作為退出競爭性領域的第一步，集中財力培植壯大納稅大戶和主體稅源，夯實工業(yè)企業(yè)的支柱地位，是區(qū)級政府提高收入質效、促進財政狀況根本好轉的重要出路。為此，要力所能及地捆綁使用各類財政性資金，支持重點企業(yè)結構調整，創(chuàng)造產業(yè)優(yōu)勢、規(guī)模和特色。要以市場為導向，以產品為龍頭，以提高效益為目標，推動產品產業(yè)結構由單一品種向系列化、配套化轉變，由低技術含量、低附加值、夕陽產業(yè)向高技術含量、高附加值和朝陽產業(yè)轉變，由高能耗、高污染產業(yè)向節(jié)能環(huán)保產業(yè)轉變，提高工業(yè)產品的市場關聯(lián)性。要建立“產學研”合作關系，搞好配套、延伸和系列開發(fā)，努力創(chuàng)造精品名牌。

加大科技投入，培植新興財源。要立足長遠，配套完善發(fā)展高新技術產業(yè)的優(yōu)惠政策，增加科技投入，推進科研成果的轉化，推動產業(yè)升級。特別是要堅持集中財力，扶優(yōu)壯強，引進和應用高新技術和生產設備，發(fā)展技術密集型項目，建設高新技術產業(yè)化的龍頭企業(yè)，力爭結合各地特色，占據(jù)某一方面核心技術的制高點，將技術優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢，形成新的稅收增長點。

完善保障體系，刺激市場需求。加快建設完備的社會保障體系，最大限度地刺激市場消費，是財源建設的一項重要內容。因此，要配合國家實施積極的財政政策，結合推進社會保障制度改革，增加社會保障投入，逐步建立完善的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)救濟等保障體系，消除企業(yè)辦社會的負擔和城鎮(zhèn)職工的后顧之憂，以此刺激消費，繁榮市場，帶動房地產和旅游等產業(yè)的飛速發(fā)展。

創(chuàng)新政府支持財源建設途徑

圍繞主導產業(yè)，支持中小企業(yè)與大企業(yè)集團配套協(xié)作，形成大、中、小微企業(yè)相互促進發(fā)展的格局。鼓勵科技人才帶技術、項目入駐孵化基地創(chuàng)業(yè)。提高服務經濟發(fā)展的質量和水平，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，全面繁榮群體財源。

鞏固現(xiàn)有財源，大力開拓效益型財源。汽車產業(yè)是張灣區(qū)財政收入的主要來源。當前要重點促進企業(yè)面向市場，加快企業(yè)的轉制、建制、接軌，增強企業(yè)的活力和發(fā)展后勁，從產值型向效益型轉變。把企業(yè)對地方財政的回報率作為財源建設的一個基本依據(jù)，支持開發(fā)科技含量高、附加值大和市場競爭力強的新產品，促使企業(yè)產品上質量、占市場、創(chuàng)名牌，向知識密集型、技術密集型方向發(fā)展。促進產權制度改革。建立以股份制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度，大膽運用發(fā)包、出租、參股、拍賣、國有民營、組建企業(yè)集團等多種形式，促進效益低、管理落后的國有、集體企業(yè)轉換經營機制，搞活生產經營，提高經濟效益，形成規(guī)模經營、規(guī)模管理、規(guī)模效益的良性循環(huán)。

優(yōu)化產業(yè)結構，培植、發(fā)展新型主體財源。一是大力發(fā)展第三產業(yè)，重點發(fā)展旅游、房地產、金融、保險、信息服務、社會保障等新型產業(yè)；積極培育和完善商品流通市場、技術市場、勞動力市場、房地產市場、產權轉讓市場、信息市場等。要通過各方面的努力，逐步提高第三產業(yè)在國民生產總值中的比重，造就地方財政的新型財源。二是支持中小企業(yè)發(fā)展，狠抓中小企業(yè)財源建設。著力培植和發(fā)展中小企業(yè)中高科技含量、高附加值、有銷路的骨干企業(yè)，幫助它們上規(guī)模、上檔次、創(chuàng)名優(yōu)產品，拓展國內、國際兩個市場，培植一批穩(wěn)定的稅源支撐點和納稅大戶。

推進產業(yè)轉型升級，強化新興動能培育。一是推進傳統(tǒng)產業(yè)提質增效，增強抗風險能力。二是加大新興產業(yè)引入和培育力度。加快引進行業(yè)領軍、技術領先的龍頭企業(yè)生產團隊、管理團隊和研發(fā)團隊，加大產業(yè)鏈與集群化招商力度，爭取通過新增項目落地形成新的發(fā)展動力。三是加大產業(yè)融合發(fā)展引導服務。積極引入企業(yè)戰(zhàn)略咨詢、旅游品牌策劃、綜合體項目策劃等咨詢服務機構，通過智力引進提速強化產業(yè)融合發(fā)展能力。

【本文作者為中共十堰市張灣區(qū)委常委、區(qū)人民政府常務副區(qū)長】

責編：蔡圣楠 / 李 懿