伴隨改革開放以來經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展與總量不斷提高，我國(guó)民生水平也得到了巨大改善。究其根源，主要是改革開放不斷深化，極大地釋放了經(jīng)濟(jì)潛能。因而，不僅絕大多數(shù)貧困人口實(shí)現(xiàn)了脫貧，而且教育、醫(yī)療衛(wèi)生等諸多民生行業(yè)都有了很大發(fā)展，盡管發(fā)展的充分性、平衡性與包容性還有待進(jìn)一步提高。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房等民生領(lǐng)域依然存在一些短板與難題，需要在揚(yáng)棄改革開放以來民生發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探索在包容性發(fā)展中進(jìn)一步保障與改善民生的新道路。為此，必須進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放，構(gòu)建有利于調(diào)動(dòng)各方積極性的包容性制度框架，并從民生產(chǎn)品與服務(wù)的多元化供給、多層次社會(huì)幫扶體系建設(shè)兩個(gè)方面著力來破解民生難題。
改革開放政策的推出、實(shí)施與不斷深化，讓中國(guó)由封閉、落后的貧窮國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易大國(guó)。伴隨經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，中國(guó)民生狀況發(fā)生了巨大改變，包括城鄉(xiāng)居民人均收入不斷增長(zhǎng)、貧困人口大幅減少、人均預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng)以及醫(yī)療衛(wèi)生、教育等服務(wù)供給增加和社會(huì)保障制度的建立健全，等等。盡管如此，由于發(fā)展存在著不充分、不平衡以及包容性不強(qiáng)等諸多問題，新時(shí)代的民生領(lǐng)域仍然面臨一些突出的社會(huì)難題與挑戰(zhàn)，要更好地實(shí)現(xiàn)勞有所得、幼有所育、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、住有所居、老有所養(yǎng)、弱有所扶，尚有許多艱苦卓絕的工作要做。鑒于此，本文將在回顧改革開放以來民生發(fā)展成績(jī)、分析新時(shí)代民生領(lǐng)域面臨難題和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)民生發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與不足，并結(jié)合新時(shí)代特征與需要對(duì)其加以揚(yáng)棄，以期探尋一條更加科學(xué)合理的適合中國(guó)發(fā)展階段與國(guó)情的民生發(fā)展道路，進(jìn)而破解新時(shí)代的民生難題，更好地滿足民眾日益增長(zhǎng)的多層次、多樣化美好生活需要。
改革開放以來民生發(fā)展成績(jī)與新時(shí)代的難題
改革開放，不僅讓封閉、積貧積弱的中國(guó)躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一貿(mào)易大國(guó)和出口大國(guó)，而且民生水平也隨之有了根本性改觀。1978年中國(guó)人均GDP只有155美元，尚不及當(dāng)時(shí)世界上最貧窮的地區(qū)——撒哈拉沙漠以南的非洲國(guó)家平均數(shù)的三分之一；2017年中國(guó)人均GDP已經(jīng)達(dá)到8836美元。按照世界銀行的阿特拉斯方法（ Atlas method）計(jì)算，人均GNI已經(jīng)升至8690美元（現(xiàn)價(jià)），高于世界銀行2018年7月劃分的中等偏上收入國(guó)家（UMICs）標(biāo)準(zhǔn)的中位數(shù)水平。從GDP總量占世界經(jīng)濟(jì)的比重看，1978年中國(guó)只有2.3%， 2017年已經(jīng)升至15.2%。再看進(jìn)出口總額與GDP之比，按人民幣計(jì)算，1978年中國(guó)只有9.7%，2016年業(yè)已增至39.3%，經(jīng)濟(jì)開放度有了極大提升，中國(guó)也因此成為全球貿(mào)易大國(guó)。
經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易的巨大發(fā)展，帶來了民生狀況的極大改善。從城鄉(xiāng)居民人均收入增長(zhǎng)來看，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年相較于1978年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)了約15倍，農(nóng)村居民人均純收入增長(zhǎng)了約16倍。從貧困人口來看，按照我國(guó)2010年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)——每人每年2300元（2010年不變價(jià)），1978年農(nóng)村貧困人口為77039萬人，2017年已經(jīng)減至3046萬人，約7億4千萬人口擺脫了貧困，農(nóng)村貧困發(fā)生率由97.5%下降至3.1%。按照世界銀行的測(cè)算，全世界減少的貧困人口中70%來自中國(guó)，如果把中國(guó)減少的貧困人口扣除掉，世界貧困人口不僅沒有減少，反而在增加。中國(guó)減貧成績(jī)，堪稱世界奇跡。
不僅如此，民生發(fā)展還體現(xiàn)在人均預(yù)期壽命和醫(yī)療衛(wèi)生、教育等諸多方面。一是人均預(yù)期壽命。1981年我國(guó)人均預(yù)期壽命為67.8歲，2017年已經(jīng)升至76.7歲，延長(zhǎng)了近7歲，進(jìn)步很大。二是醫(yī)療衛(wèi)生。首先看每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)，1978年全國(guó)平均為1.08人，2016年升至2.31人，增長(zhǎng)了一倍多；分城鄉(xiāng)看，1980年城鄉(xiāng)分別為3.22人、0.76人，2016年分別升至3.92人、1.59人，盡管都有增長(zhǎng)，但農(nóng)村增幅更為明顯。再看每千人口注冊(cè)護(hù)士數(shù)，1980年城鄉(xiāng)分別為1.83人、0.20人，2016年分別增至4.91人、1.49人，增幅很大，盡管城鄉(xiāng)差距仍然十分明顯。三是教育。改革開放以來教育發(fā)展總體上是積極的，但由于受人口增長(zhǎng)狀況影響較大，因而主要進(jìn)步體現(xiàn)在教育結(jié)構(gòu)升級(jí)及相應(yīng)的生師比變化上。從圖1所示的在校生人數(shù)變化看，1978年以來學(xué)前教育呈明顯上升趨勢(shì)，普通小學(xué)呈明顯下降趨勢(shì)，普通初中和普通高中則在增長(zhǎng)到頂峰后開始出現(xiàn)下降趨向，普通本科和研究生總體上呈上升趨勢(shì)。大學(xué)本科以上學(xué)生增多對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、進(jìn)而走向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段無疑是非常有利的。從圖2中反映的生師比變化情況看，除了普通本科的生師比總體上呈上升趨勢(shì)外，其他各類學(xué)校的生師比基本上都出現(xiàn)了下降趨勢(shì)，盡管有的是上升之后轉(zhuǎn)而下降，如學(xué)前教育。
此外，民生發(fā)展還反映在社會(huì)保障制度的建立健全與覆蓋面的持續(xù)擴(kuò)大上。一是社會(huì)保險(xiǎn)。目前城鎮(zhèn)職工已經(jīng)建立了以繳費(fèi)為主要資金來源的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)以及住房公積金制度，城鄉(xiāng)居民則通過財(cái)政補(bǔ)貼建立了基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和大病保險(xiǎn)制度。社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，盡管實(shí)際參保與繳費(fèi)狀況還有待改善。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》數(shù)據(jù)，2016年末全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)（包括城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民）分別增至88776.81萬人、74391.55萬人，分別覆蓋總?cè)丝诘?4.20%、53.80%，均創(chuàng)下歷史新高。二是社會(huì)救助與扶貧開發(fā)。目前我國(guó)已經(jīng)初步形成了以最低生活保障制度為主體，以醫(yī)療、住房、教育等專項(xiàng)救助為輔助，臨時(shí)救助、社會(huì)互助和慈善捐贈(zèng)為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)救助體系。同時(shí)，扶貧開發(fā)制度也在不斷改革、創(chuàng)新與推進(jìn)之中。2016年城鄉(xiāng)最低生活保障和農(nóng)村特困供養(yǎng)人員總數(shù)為6563.58萬人，盡管比最高點(diǎn)——2011年的8133.50萬人下降了不少，但仍然占到總?cè)丝诘?.75%；在醫(yī)療救助中，受資助參加醫(yī)療保險(xiǎn)的有5560.42萬人，受直接醫(yī)療救助的達(dá)2696.12萬人次，受益人次與總?cè)丝诘谋嚷式咏?%，受益面比基本生活保障制度高出1個(gè)多百分點(diǎn)。由于城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助基金均主要來源于財(cái)政，職工基本社會(huì)保險(xiǎn)中亦有部分財(cái)政補(bǔ)助，因而，社會(huì)保障制度的健全與受益人口的增加均離不開經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而帶來的財(cái)政收入高速增長(zhǎng)的有力支撐。
盡管民生領(lǐng)域伴隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而發(fā)生了巨大進(jìn)步，但仍然必須清醒看到，由于發(fā)展不平衡、不充分和包容性不強(qiáng)等突出問題尚未解決，民生領(lǐng)域還存在不少短板、弱項(xiàng)與社會(huì)難題。具體而言包括：一是貧困治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)十分艱巨。按照世界銀行2015年10月新修訂的每天1.9美元（2011年購買力平價(jià)）國(guó)際貧困線標(biāo)準(zhǔn)，世界銀行估計(jì)中國(guó)貧困人口數(shù)量在世界上排名為第三，2015年世界貧困人口中約有7%居住在中國(guó)。中國(guó)的剩余赤貧人口大部分是農(nóng)村居民，這些貧困人口中的80%左右居住在中西部省份。二是城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，自2012年以來我國(guó)基尼系數(shù)總體上呈下降趨勢(shì)，由2012年的0.474下降到2015年的0.462，但2016年卻出現(xiàn)了小波動(dòng)，即比2015年提高了0.003，達(dá)到0.465。三是群眾在教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面還面臨不少難與貴的問題，不僅產(chǎn)品與服務(wù)多元化、多途徑供給還有很大的改善空間，而且相關(guān)社會(huì)保障與資助幫扶體系也有不少改革優(yōu)化的余地。
改革開放以來民生發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與不足
改革開放以來中國(guó)民生領(lǐng)域發(fā)生巨大變化的經(jīng)驗(yàn)可以從不同角度去總結(jié)。從發(fā)展視角看，最主要就是堅(jiān)持在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保障和改善民生。經(jīng)濟(jì)是民生保障的根基，落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以從根本上保障與改善民生，前幾年部分歐洲國(guó)家爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)即是因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r大不如從前，已難以支撐與鄰國(guó)攀比的社會(huì)福利水平，卻不斷通過借債來強(qiáng)加維持而導(dǎo)致的。而中國(guó)之所以能在減貧、城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)以及醫(yī)療衛(wèi)生、教育等諸多民生領(lǐng)域取得巨大進(jìn)步，主要得益于改革開放政策的實(shí)施與不斷深化，讓各級(jí)各類主體能夠有更多的機(jī)會(huì)投身到經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，讓其既能夠養(yǎng)活自己、照顧家人，同時(shí)又造福社會(huì)。正如2006年諾貝爾和平獎(jiǎng)得主、格萊珉銀行（Grameen Bank，亦譯為鄉(xiāng)村銀行）創(chuàng)始人、孟加拉國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授尤努斯（Muhammad Yunus）所言，“窮人就像盆栽樹，其種子并沒有任何問題，只是社會(huì)未給他們的成長(zhǎng)提供適合的土壤”。“貧窮并非貧窮者造成的，而是由我們所建立的體制、我們所設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)以及我們形成的觀念造成的”。
黨的十一屆三中全會(huì)開啟的改革開放時(shí)代，正是打破了當(dāng)時(shí)不合時(shí)宜的、阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想枷鎖和體制窠臼，才讓更多的中國(guó)人能夠有更多的機(jī)會(huì)、更好的環(huán)境，積極投身到現(xiàn)代化建設(shè)中來、而不是政治運(yùn)動(dòng)中去，由此才帶來了民生進(jìn)步與不斷改善。換言之，改革開放政策的推出與不斷深化，一方面讓國(guó)人可以充分利用境內(nèi)外豐富的資本與先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等生產(chǎn)要素，使之與當(dāng)時(shí)充裕甚至過剩的勞動(dòng)力資源有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而通過提高勞動(dòng)力利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率來提升勞動(dòng)者收入水平；另一方面則是借助境內(nèi)外相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)與國(guó)家的大市場(chǎng)，為國(guó)人創(chuàng)造更多接觸市場(chǎng)的發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)又通過較高水平的市場(chǎng)平臺(tái)，讓我們的產(chǎn)品和勞動(dòng)價(jià)值得到更加高效的評(píng)價(jià)和更加充分的實(shí)現(xiàn)，畢竟，相較于國(guó)內(nèi)落后的、尚處于初級(jí)階段的有限水平的市場(chǎng)而言，發(fā)達(dá)地區(qū)和國(guó)家的市場(chǎng)可以對(duì)產(chǎn)品和勞動(dòng)價(jià)值給出更高效率與水平的評(píng)價(jià)。因此，正是讓更多的人有更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，讓更多的人有更高的產(chǎn)品和勞動(dòng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)平臺(tái)，才帶來了貧困人口的大幅減少與居民收入水平的不斷增長(zhǎng)；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也使醫(yī)療衛(wèi)生、教育等民生領(lǐng)域有了更多的資源投入與更快的發(fā)展。
盡管有寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但也有一些明顯的不足甚至缺陷，這也是新時(shí)代民生領(lǐng)域依然存在短板與難題的歷史性原因。其中，比較突出的方面起碼有三：一是過于注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、而對(duì)社會(huì)發(fā)展等其他方面重視不夠，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面亦存在著重?cái)?shù)量與速度、而輕質(zhì)量與效率，以及發(fā)展的平衡性、包容性不足等諸多問題。因此，作為民生保障與改善最重要基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)在正面臨著模式轉(zhuǎn)型與升級(jí)的壓力與挑戰(zhàn)；二是不少領(lǐng)域與行業(yè)（其中包括涉及民生的）還存在著改革不深入、開放不到位，以及缺乏對(duì)不同類型組織的分類管理思維等諸多問題，因而社會(huì)資本不僅面臨一些行業(yè)準(zhǔn)入困難，而且還存在著與國(guó)有資本的不公平競(jìng)爭(zhēng)，由此才造成這些行業(yè)發(fā)展不充分、不平衡，進(jìn)而出現(xiàn)各種難與貴等社會(huì)問題。目前醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育以及住房等基本民生領(lǐng)域，即因?yàn)闋I(yíng)利性市場(chǎng)組織、非營(yíng)利性社會(huì)組織與兜底保障性公共組織發(fā)展不充分、不協(xié)調(diào)而出現(xiàn)了難與貴等社會(huì)問題，這就是最典型的例證；三是社會(huì)征信體系與監(jiān)管機(jī)制尚不夠健全有效，這不僅影響到包容性金融（inclusive finance，亦譯為普惠金融）服務(wù)的充分有序規(guī)范供給，關(guān)系到民眾遇到各種困難時(shí)能否有暢通的多元化社會(huì)幫扶渠道，而且也使得承擔(dān)兜底保障功能的社會(huì)保障制度在運(yùn)行與管理過程中出現(xiàn)了一些問題，因而才會(huì)出現(xiàn)極為罕見的極端社會(huì)事件。
因此，新時(shí)代要更加有效地保障與改善民生，不斷提升民生水平，必須揚(yáng)棄改革開放以來民生發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，一方面堅(jiān)持在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保障與改善民生的基本原則與思路，另一方面又要拓展發(fā)展的維度、提升發(fā)展的質(zhì)量、增強(qiáng)發(fā)展的平衡性與包容性。盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量現(xiàn)已穩(wěn)居世界第二的位置，但人均水平并不高，特別是與世界銀行最新公布的中上等收入國(guó)家上限的人均國(guó)民總收入水平12055美元（現(xiàn)價(jià)，阿特拉斯法，Atlas method）還有相當(dāng)?shù)木嚯x，而且我們諸多民生領(lǐng)域和行業(yè)都還存在發(fā)展不足、供需不匹配以及競(jìng)爭(zhēng)不充分等突出問題。因此，新時(shí)代保障與改善民生的政策重點(diǎn)，依然不能過多地放在收入再分配方面，而應(yīng)進(jìn)一步深化改革開放、促進(jìn)全面發(fā)展，特別是其中民生難題較為突出的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老和住房等領(lǐng)域，必須通過切實(shí)有效的“放管服”改革來推進(jìn)營(yíng)利性產(chǎn)業(yè)、非營(yíng)利性事業(yè)和兜底保障性公共服務(wù)業(yè)的分類協(xié)同發(fā)展，即通過民生產(chǎn)品與服務(wù)的多渠道、多元化供給，來更好地滿足民眾日益增長(zhǎng)的多層次、多樣化需求。其次，應(yīng)加強(qiáng)包括社會(huì)保障在內(nèi)的多層次包容性金融體系建設(shè)，以期為遇到困難的群眾提供更加順暢的多元化社會(huì)資助與幫扶渠道。綜合而言，無論是從相關(guān)民生領(lǐng)域與行業(yè)的發(fā)展，還是從多層次社會(huì)幫扶體系的建設(shè)角度看，新時(shí)代都應(yīng)該堅(jiān)持在包容性發(fā)展（inclusive development）中進(jìn)一步保障與改善民生。
包容性發(fā)展：民生保障與改善的新時(shí)代道路
盡管國(guó)內(nèi)不少學(xué)者都是從亞洲開發(fā)銀行（ADB）和世界銀行（WB）的研究成果中知曉“包容性發(fā)展”這一范疇，但從研究文獻(xiàn)上看，“包容性發(fā)展”概念最早可以追溯到法國(guó)籍波蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家Ignacy Sachs于2002年提供給國(guó)際勞工組織（ILO）的一份背景論文，后來該論文在2004年初正式發(fā)表在《International Labour Review》雜志上。文中，Sachs主要是從促進(jìn)就業(yè)、體面工作角度來探討包容性發(fā)展問題。如果進(jìn)一步追溯，早在2001年的非英文文獻(xiàn)中，他已經(jīng)指出全球化背景下各國(guó)都專注于國(guó)內(nèi)的包容性發(fā)展，而它們的全球化活動(dòng)卻缺乏包容性。Sachs（2002）在回顧了二戰(zhàn)之后發(fā)展概念的演進(jìn)基礎(chǔ)上，指出發(fā)展目標(biāo)越來越趨于多元化，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化與可持續(xù)性等多個(gè)方面，但是忽視了大量失業(yè)/就業(yè)不足和日益增長(zhǎng)的不平等現(xiàn)象。因此，Sachs主要從上述兩個(gè)角度關(guān)注包容性發(fā)展，其現(xiàn)實(shí)背景就是當(dāng)時(shí)的拉美國(guó)家出現(xiàn)了明顯的異常性增長(zhǎng)（perverse growth）現(xiàn)象。
拉美增長(zhǎng)模式主要有兩方面問題：一是高度分隔的勞動(dòng)力市場(chǎng)使很多人主要就業(yè)于非正規(guī)部門，缺少社會(huì)保障，沒有均等機(jī)會(huì)接觸公共服務(wù)，因而是一種排斥性增長(zhǎng)（excluding growth）；二是對(duì)效率定義過于狹窄，使得收入和財(cái)富越來越集中化。Kuttner（1997）區(qū)分了亞當(dāng)•斯密的配置效率（allocative efficiency）、熊彼特的創(chuàng)新效率（innovative efficiency） 和實(shí)現(xiàn)各種要素充分就業(yè)的凱恩斯效率（Keynesian efficiency）三個(gè)效率概念；Sachs（2002）在此基礎(chǔ)上提出了另外兩個(gè)效率概念：與凱恩斯的充分就業(yè)有所重疊的社會(huì)效率（social efficiency）；生態(tài)效率（eco-efficiency）。在Sachs看來，當(dāng)時(shí)的資本主義在配置效率方面是有效的，但是在凱恩斯效率、社會(huì)效率和生態(tài)效率方面是低效甚至無效的，而這三個(gè)方面恰恰正是包容性發(fā)展的核心要求。因此，他提出，發(fā)展規(guī)劃要高度關(guān)注增長(zhǎng)的就業(yè)彈性。高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能帶來高就業(yè)，這固然很重要，但同樣重要的是，在同等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、不降低勞動(dòng)生產(chǎn)率條件下追求就業(yè)密度最大化。2004年Sachs在其另兩篇論文中又進(jìn)一步探討了欠發(fā)達(dá)國(guó)家如何由貧困陷阱走向包容性發(fā)展以及全球化時(shí)代的包容性發(fā)展問題。
后來，亞洲開發(fā)銀行、世界銀行、聯(lián)合國(guó)和歐盟等國(guó)際組織將包容性發(fā)展提升為一種發(fā)展戰(zhàn)略，并將包容性發(fā)展從理念轉(zhuǎn)向?yàn)閷?shí)踐，進(jìn)而引起各界的廣泛關(guān)注。其中，亞行、世行、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）等國(guó)際組織及其研究人員，是在研究減貧過程中開始正式使用“包容性發(fā)展”概念，其間還出現(xiàn)過“廣基式增長(zhǎng)”（broad-based growth）、“益貧式增長(zhǎng)”（Pro-poor Growth）、“包容性增長(zhǎng)”（inclusive growth）等用法。從這些概念演進(jìn)過程中可以看出，包容性發(fā)展不僅追求收入增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的內(nèi)容，還追求社會(huì)公平進(jìn)步、政治民主文明等更加廣泛的內(nèi)容。比如在收入維度上，不僅關(guān)注人均收入增長(zhǎng)，還重視收入分配的相對(duì)平等，這一方面是要防止產(chǎn)生太高的收入差距，影響社會(huì)公平與穩(wěn)定，另一方面又要保障民眾基本生活需要。
包容性發(fā)展作為一種新的發(fā)展理念與模式，實(shí)際上有寬窄不同口徑的兩種理解。其中，一種是主要針對(duì)發(fā)展過程中弱勢(shì)群體出現(xiàn)的社會(huì)排斥（social exclusion）問題，從狹義上來理解包容性發(fā)展，強(qiáng)調(diào)發(fā)展過程中的機(jī)會(huì)均等與發(fā)展成果分配上的利益共享，關(guān)注的重點(diǎn)是弱勢(shì)群體；另一種則是從廣義上理解，關(guān)注的對(duì)象并不局限于弱勢(shì)群體，而是面向全體國(guó)民，同時(shí)還賦予包容性發(fā)展更加豐富的學(xué)理內(nèi)涵，因而也便于從戰(zhàn)略上加以推進(jìn)。具體而言，可以從發(fā)展主體的全民性、發(fā)展內(nèi)容的全面性、發(fā)展過程的公平性和發(fā)展成果的共享性等四個(gè)方面加以闡釋：在發(fā)展主體上，強(qiáng)調(diào)全民共同參與、發(fā)展人人有責(zé)，其中尤其要給弱勢(shì)群體創(chuàng)造有利條件和發(fā)展機(jī)會(huì)，包括為他們提供可及可得的教育培訓(xùn)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，以增強(qiáng)其可行能力（capability）；在發(fā)展內(nèi)容上，不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還重視非經(jīng)濟(jì)的其它維度的發(fā)展，如社會(huì)進(jìn)步、政治民主文明等，并強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治等的全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展；在發(fā)展過程中，強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)，主張放開市場(chǎng)、降低行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，反對(duì)歧視、壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為；在發(fā)展結(jié)果分配上，不僅主張利益適當(dāng)共享，還強(qiáng)調(diào)政府在滿足民眾基本生活的兜底保障責(zé)任。
與包容性發(fā)展內(nèi)涵的四個(gè)方面內(nèi)容相對(duì)照可以發(fā)現(xiàn)，改革開放以來的民生保障與改善，盡管走的是一條發(fā)展之路，但發(fā)展的包容性著實(shí)還有待提高，這也是新時(shí)代的民生領(lǐng)域仍然存在不少難題、面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的根本原因。因此，要更好地保障與改善民生，不斷提高民生水平，必須走包容性發(fā)展之路。結(jié)合目前民生發(fā)展現(xiàn)狀、新時(shí)代的民眾需求以及國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，當(dāng)下中國(guó)迫切需要從以下方面推進(jìn)包容性發(fā)展：通過深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革、全面降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、有效落實(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策，以及改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)方式方法等多種途徑，充分調(diào)動(dòng)并有效激發(fā)全社會(huì)力量投資、創(chuàng)業(yè)與發(fā)展的積極性，創(chuàng)造更多的高質(zhì)量就業(yè)機(jī)會(huì)，為實(shí)現(xiàn)人人參與、人人盡力、人人享有提供寬松有利的發(fā)展條件；破除阻礙社會(huì)資本進(jìn)入教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等基本民生領(lǐng)域投資發(fā)展的行政體制機(jī)制，創(chuàng)造寬松便捷的政策環(huán)境和開放公平的市場(chǎng)環(huán)境，廣泛動(dòng)員市場(chǎng)、社會(huì)和政府組織的資源，促進(jìn)民生領(lǐng)域的營(yíng)利性產(chǎn)業(yè)、非營(yíng)利事業(yè)和兜底保障性公共服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展，彌補(bǔ)這些領(lǐng)域的供給短板；深化社會(huì)保障制度改革創(chuàng)新，加快包容性金融服務(wù)業(yè)規(guī)范有序發(fā)展，一方面保障經(jīng)濟(jì)困難人群的基本生活，另一方面則為困難人口提供多層次、多元化的社會(huì)幫扶服務(wù)。
新時(shí)代推進(jìn)民生包容性發(fā)展的努力方向選擇
在新時(shí)代，為了提高民生水平、促進(jìn)人的全面發(fā)展，必須直面民生領(lǐng)域的諸多短板和難題，在揚(yáng)棄改革開放以來民生發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探索一條在包容性發(fā)展中進(jìn)一步保障與改善民生的新道路。
如是，一方面可以增強(qiáng)發(fā)展的平衡性、充分性、包容性與可持續(xù)性，更好地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多層次、多樣化美好生活需要，讓全體人民在共商、共建和共享中有更多的獲得感；另一方面則有助于破解就醫(yī)、入托、上學(xué)、養(yǎng)老、住房等諸多領(lǐng)域存在的難與貴的問題，減少社會(huì)矛盾與沖突，促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步，增進(jìn)政治民主文明。為此，需要立足現(xiàn)實(shí)問題，放眼未來，進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放，在構(gòu)建包容性制度框架的同時(shí)，一方面推進(jìn)民生產(chǎn)品與服務(wù)的多元化供給，另一方面加快構(gòu)建多層次社會(huì)幫扶網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而從產(chǎn)品與服務(wù)供給、社會(huì)資助與幫扶兩個(gè)方面來進(jìn)一步保障與改善民生。
以構(gòu)建包容性制度為目標(biāo)，進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放
要從根本上保障與改善民生、不斷提高民生水平，必須全面調(diào)動(dòng)各方面社會(huì)力量投身民生領(lǐng)域發(fā)展的積極性。只有形成人人參與、人人盡力的發(fā)展局面，才可能有保障人人享有的結(jié)果。要形成這樣的包容性發(fā)展格局，必須進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放，構(gòu)建能有效激發(fā)各類主體發(fā)展?jié)撃芘c創(chuàng)造力的包容性制度（inclusive institutions），黨的十八屆三中全會(huì)作出的全面深化改革決定，其核心要義即在于此。阿西莫格魯（Daron Acemoglu）和羅賓遜（James A. Robinson）（2015）用包容性制度與汲取性制度（extractive institutions）來解釋國(guó)家為何繁榮與失敗，但這是從狹義上理解兩種制度。廣義上，包容性制度是與排斥性制度（exclusive institutions）相對(duì)，即能促進(jìn)人人參與、人人盡力和人人享有的包容性發(fā)展的制度。這樣的制度可以通過促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、增加民生產(chǎn)品與服務(wù)多元化供給等多種途徑改善民生。
以多部門協(xié)同治理為導(dǎo)向，推進(jìn)民生服務(wù)的多元化供給
解決新時(shí)代醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域的難與貴問題，必須順應(yīng)公共治理趨勢(shì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)和政府部門的分工協(xié)同治理效應(yīng)，以多途徑的產(chǎn)品與服務(wù)供給來滿足民眾日益增長(zhǎng)的多層次、多樣化需求。具體而言，即以營(yíng)利性產(chǎn)業(yè)（以營(yíng)利性企業(yè)為主體）來滿足中高收入群體的中高檔需求，以非營(yíng)利性事業(yè)（以傳統(tǒng)非營(yíng)利性組織和新興的社會(huì)企業(yè)為主體）來滿足中低收入群體的一般性需求，在此基礎(chǔ)上，以兜底保障性公共服務(wù)來滿足經(jīng)濟(jì)困難人群的基本需求。當(dāng)前，尤其需要盡快修改完善社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例和行業(yè)規(guī)章，從制度上保障與支持社會(huì)組織規(guī)范有序快速發(fā)展，特別是更適合為中低收入階層持續(xù)提供其能負(fù)擔(dān)得起的民生產(chǎn)品與服務(wù)的社會(huì)企業(yè)（social business, social enterprise），因?yàn)樯鐣?huì)企業(yè)具有旨在解決社會(huì)問題的社會(huì)使命，但又按市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)；同時(shí)，加快制定市場(chǎng)組織、社會(huì)組織和公立組織的分類行業(yè)規(guī)章，促進(jìn)它們分類發(fā)展與治理。
以發(fā)展包容性金融為手段，構(gòu)建多層次的社會(huì)幫扶網(wǎng)絡(luò)
除了加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、增加民生產(chǎn)品與服務(wù)的多元化供給之外，當(dāng)下中國(guó)還迫切需要構(gòu)建起包括社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的多層次社會(huì)幫扶體系。其中，對(duì)于那些無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人、或法定撫養(yǎng)義務(wù)人喪失勞動(dòng)能力而無力撫養(yǎng)的公民，主要通過最低生活保障等社會(huì)救助與福利來保障他們的基本生活；除此之外的人員，則根據(jù)他們的具體狀況提供相應(yīng)的社會(huì)資助和幫扶，其中包括需要支付不同水平利息的融資服務(wù)，既保證他們能夠得到應(yīng)有的社會(huì)幫助，體現(xiàn)社會(huì)關(guān)愛與照顧，又規(guī)避“養(yǎng)懶漢”“搭便車”、福利依賴等道德風(fēng)險(xiǎn)行為。換言之，即通過構(gòu)建多層次包容性金融服務(wù)體系，為不同人群提供其能負(fù)擔(dān)得起的金融服務(wù)，其中包括像孟加拉國(guó)格萊珉銀行那樣向貧窮女性提供的金融服務(wù)，以期達(dá)到激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)助人自助的目的。
【本文作者為南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授】
責(zé)編：趙鑫洋/蔡圣楠