黨的十九大報(bào)告提出，新時(shí)代全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這意味著國家治理仍然是新時(shí)代發(fā)展中國特色社會主義的重要課題，我們需要總結(jié)改革開放40年來國家治理的成功經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)新時(shí)代的整體要求明確國家治理的發(fā)展方向，推動國家治理現(xiàn)代化。

改革開放40年國家治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

黨的十八屆三中全會首次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并強(qiáng)調(diào)全面深化改革、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化要更加注重“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。這既是對改革開放40年來國家治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，又是對新時(shí)期國家治理提出的新要求。國家治理其形態(tài)經(jīng)歷了國家統(tǒng)治、國家管理、國家治理的變化?，F(xiàn)代國家治理吸納了治理理論中多元主體、協(xié)商合作、雙向互動等思想，呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)國家治理不同的特點(diǎn)；新中國賦予其社會主義性質(zhì)，將國家意志與人民利益統(tǒng)一起來；改革開放則使其融合更多元素，因應(yīng)時(shí)代變化，借鑒了西方國家的成功經(jīng)驗(yàn)。因此，改革開放40年來國家治理呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性等特點(diǎn)。

所謂整體性，是指國家治理涵蓋的經(jīng)濟(jì)治理、政府治理、社會治理、文化治理等多個領(lǐng)域，彼此高度關(guān)聯(lián)，需要堅(jiān)持整體思維，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動。協(xié)同性是指國家治理要擺脫單向度治理理念和模式，而在治理主體、模式、工具等方面相互協(xié)調(diào)、互動合作。改革開放以來，中國以更加全面、包容和實(shí)用的態(tài)度來推動國家治理，從而逐步凸顯出其整體性和協(xié)同性的特點(diǎn)。

國家治理實(shí)現(xiàn)階級性和社會性的統(tǒng)一。社會主義之前的國家都是階級統(tǒng)治的工具，為維護(hù)統(tǒng)治階級的利益服務(wù)，因而其時(shí)的國家治理也具有顯著的階級性。社會主義國家人民當(dāng)家作主，相較之前的國家其社會性在增強(qiáng)，國家要逐漸回歸社會管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)。中國已明確自己處于社會主義初級階段并將長期處于這一階段，這意味著國家治理將長期處于階級性和社會性并存的狀態(tài)：國家治理既要堅(jiān)持和維護(hù)人民當(dāng)家作主的地位，又要滿足廣大人民群眾的社會管理和公共服務(wù)需求。

多主體參與國家治理。中國已經(jīng)逐步形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障的社會治理格局。黨和政府、社會組織和企業(yè)、公民個人都是國家治理的參與主體，雖然不同主體的定位有所差異，但都是圍繞治理目標(biāo)積極參與的協(xié)同主體，這是改革開放以來國家治理的顯著變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國家治理以黨和政府為主體，以全能型體制為依托，公眾參與有限，社會組織則僅限于少數(shù)人民團(tuán)體。改革開放以后，國家治理逐漸從統(tǒng)治型走向現(xiàn)代治理，黨和政府之外的其他主體也獲得治理主體地位。

多種治理工具的應(yīng)用。從民主治理的角度看，改革開放以來中國的國家治理充分發(fā)揮了選舉和協(xié)商兩種形式的積極作用。以人民代表大會制度和基層選舉為代表的選舉形式充分保證人民當(dāng)家作主；政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商等多種協(xié)商形式則保證社會各層面的廣泛參與。從技術(shù)治理的角度，專家治國、“互聯(lián)網(wǎng)+”等在不同時(shí)段受到廣泛重視，購買服務(wù)、PPP等治理工具方興未艾。

法治與德治的結(jié)合。在國家治理的基本方式上，法治的價(jià)值在改革開放以后日益彰顯，德治作為中國傳統(tǒng)的價(jià)值追求也受到足夠的重視。依法治國，是國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是改革開放以來中國國家治理不斷取得進(jìn)步的重要支撐。與此同時(shí)，以道德文化為主要內(nèi)容的以德治國仍然在國家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，通過弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、加強(qiáng)社會主義核心價(jià)值觀，在潛移默化中實(shí)現(xiàn)社會和諧、國家善治。

新時(shí)代國家治理的基本方向

新時(shí)代中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變，在全面深化改革、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的關(guān)鍵階段，國家治理要協(xié)調(diào)各種利益矛盾、解決社會問題、應(yīng)對國際社會劇烈變化，就需要確定基本發(fā)展方向，繼續(xù)堅(jiān)持整體性和協(xié)同性特點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)現(xiàn)代化目標(biāo)。

新時(shí)代國家治理首先要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨不僅是國家治理的主體，更是國家治理現(xiàn)代化的設(shè)計(jì)者和領(lǐng)導(dǎo)力量。新時(shí)代的國家治理，需要充分發(fā)揮黨的決斷力和戰(zhàn)略定力。全面深化改革階段，各種社會矛盾和利益沖突更加復(fù)雜，國家治理要滿足政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧等多方面需求，這就需要?dú)v經(jīng)考驗(yàn)的黨來加以決斷，制定國家治理的大政方針。從國際社會看，新時(shí)代領(lǐng)土爭端、周邊沖突、地區(qū)競爭、貿(mào)易戰(zhàn)等都可能對國家治理現(xiàn)代化構(gòu)成新的挑戰(zhàn)，中國如何參與國際社會的治理、維護(hù)國家利益、應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，也需要黨發(fā)揮戰(zhàn)略定力。另外，國家治理的人民性也要求加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。社會主義國家性質(zhì)決定了國家治理最終要以人民為中心，實(shí)現(xiàn)人民的利益；而中國共產(chǎn)黨作為全心全意為人民服務(wù)的政黨，黨的利益與人民利益、黨的意志與人民意志具有高度的一致性，加強(qiáng)黨對國家治理的領(lǐng)導(dǎo)，更有助于實(shí)現(xiàn)人民利益。當(dāng)然，國家治理中政黨自身的治理也不可或缺，否則也可能會危及國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

新時(shí)代國家治理要堅(jiān)持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局。實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要“五位一體”來總攬全局，保證國家治理的全面性、整體性和協(xié)同性。“四個全面”是國家治理的總體戰(zhàn)略布局，全面建設(shè)小康社會是戰(zhàn)略目標(biāo)，全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨則是三大戰(zhàn)略舉措，它們構(gòu)成了國家治理的整體戰(zhàn)略框架。

新時(shí)代國家治理需要與社會主義國家階級性與社會性的辯證關(guān)系相契合。從本質(zhì)上，社會主義國家已經(jīng)變階級統(tǒng)治為人民的統(tǒng)治，國家治理因而要更側(cè)重于社會性，將社會管理和服務(wù)作為國家治理的重心。這就要求國家治理中社會性因素要逐步增強(qiáng)，或者說階級性因素要趨于隱性化。這一要求實(shí)際上也是國家治理現(xiàn)代化的基本趨勢。傳統(tǒng)的強(qiáng)制性因素在現(xiàn)代國家治理中不可能完全消除，但現(xiàn)代民主國家和民主政治要求與其相一致的民主治理。從這個角度出發(fā)，在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的前提下，新時(shí)代的國家治理要對社會協(xié)同和公眾參與予以更多關(guān)注。

新時(shí)代國家治理中社會組織和社會力量的協(xié)同

現(xiàn)代國家治理中社會協(xié)同的主體包括各種社會組織和社會力量。社會協(xié)同應(yīng)涵蓋社會中各種非政府非企業(yè)的主體，其中以社會組織最為突出。具有“官民二重性”的人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會等組織既可以承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能和委托的任務(wù)，又可以代表不同群體和領(lǐng)域?qū)⑵淅嬖V求導(dǎo)入國家治理過程；各種社會服務(wù)機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢，在不同公共服務(wù)領(lǐng)域開展非營利性服務(wù)；農(nóng)村村委會和城市居委會是特殊的基層自治組織，也是國家治理在基層社會的主要承擔(dān)主體，同時(shí)與政府機(jī)構(gòu)形成特殊的互動關(guān)系；各種草根組織則是特定領(lǐng)域和事務(wù)的參與者；公共媒體特別是新媒體在國家治理中扮演著特殊角色，是自上而下的政治邏輯和自下而上的社會邏輯的連接和中介。

現(xiàn)代國家治理中社會協(xié)同的機(jī)制主要體現(xiàn)為三種。不同社會組織和社會力量的定位不同，與政府的關(guān)系不同，因而參與國家治理的機(jī)制也不同。總體上，社會協(xié)同的機(jī)制可以區(qū)分為三種：政府主導(dǎo)，社會參與；社會主導(dǎo)，政府支持；社會自主。在不同的協(xié)同機(jī)制下，社會組織和社會力量扮演的角色和發(fā)揮的作用雖然存在顯著差異，但都體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理對政府之外其他主體的吸納。

現(xiàn)代國家治理中社會的協(xié)同作用體現(xiàn)在多個方面。一是提供管理和服務(wù)。現(xiàn)代社會中，社會組織已經(jīng)是公共服務(wù)的重要供給主體。在當(dāng)前中國，社會組織在教育、養(yǎng)老、助困、環(huán)保等領(lǐng)域的作用已經(jīng)獲得廣泛認(rèn)可。那些與政府聯(lián)系緊密的社會組織，在某種程度上承擔(dān)著一定的公共管理職能。二是溝通和協(xié)商功能。社會組織是政府和社會公眾之間的橋梁和紐帶，是一種中介。這在人民團(tuán)體、各種律師會計(jì)師事務(wù)所那里體現(xiàn)得最為明顯。三是倡導(dǎo)和推動功能。社會組織是政策的倡導(dǎo)者，政府行為的推動者和監(jiān)督主體。四是矛盾緩和功能。社會組織是公眾利益的代表者和表達(dá)者，能夠在政府和公眾之間發(fā)揮緩沖帶和減壓閥的作用。

新時(shí)代國家治理要更強(qiáng)調(diào)公眾的積極參與

現(xiàn)代國家治理的一個突出變化是民眾從“被統(tǒng)治者”轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碇黧w。從傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治到現(xiàn)代治理，其思維模式從主客體轉(zhuǎn)化到主體間性，即國家治理中各因素是一種交互關(guān)系，相互影響，而不是政府是固定治理主體、民眾是治理對象。所以，現(xiàn)代國家治理需要公眾積極參與并發(fā)揮治理主體作用。

公眾參與國家治理由社會主義國家性質(zhì)和民主政治特點(diǎn)決定。習(xí)近平總書記指出，要保證人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。新時(shí)代的國家治理要充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，就需要有廣泛的公眾參與。事實(shí)上，改革開放以來，公眾參與國家治理一直呈增長態(tài)勢。從政府方面看，決策民主化和科學(xué)化、信息公開、聽證會、政務(wù)公開、市長熱線、市民論壇、“互聯(lián)網(wǎng)+”等一系列制度和措施，都是圍繞公眾參與展開或有助于公眾參與的；從公眾的角度看，投票、信訪、舉報(bào)、旁聽、聽證等，都是以某種形式參與國家治理。新時(shí)代的國家治理要求更廣泛和積極的公眾參與，一方面是凝聚共識推動改革向縱深發(fā)展，解決改革中的難題，另一方面也是保證改革的基本方向、體現(xiàn)國家治理的人民性特質(zhì)的需要。

新時(shí)代國家治理公眾參與和利益表達(dá)緊密結(jié)合。公眾參與國家治理不僅是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，更是對自身利益的追求。新時(shí)代社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，也就是說新時(shí)代公眾的利益訴求仍然存在諸多不能滿足的現(xiàn)象。為了追求自身利益，公眾就要積極參與國家治理，通過自己的努力以及與其他治理主體的互動合作，在實(shí)現(xiàn)良好治理的過程中滿足自己的美好生活需要。

新時(shí)代公眾參與國家治理是一種有序參與。公眾參與和黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同是一個有機(jī)整體，不能摒棄其他主體和治理機(jī)制而單獨(dú)突出公眾參與。此外，公眾參與還需要法治保障。這種參與是制度化的參與，既能夠把公眾引導(dǎo)到建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的大目標(biāo)上來，又能夠使公眾的利益訴求得到表達(dá)的渠道，有助于有效避免各種非制度化參與所引起的社會動蕩，有利于及時(shí)、有效地化解矛盾，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定有序的社會環(huán)境。

【本文作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、天津市中國特色社會主義理論體系研究中心研究員】

責(zé)編：趙博藝 / 賀勝蘭