新時代亟需協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)新格局

黨的十九大報告從促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略層面提出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。推動城鎮(zhèn)格局協(xié)調(diào)發(fā)展，就要聚焦城市群中大中小城市和小城鎮(zhèn)間發(fā)展不平衡、不充分的問題，打破行政區(qū)劃藩籬，通過區(qū)域創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資源鏈、政策鏈深度融合產(chǎn)生發(fā)展新動能、拓寬溢出效應(yīng)的輻射范圍，促進(jìn)城市間功能互補，提升區(qū)域綜合實力和競爭優(yōu)勢，形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新格局。

協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局是區(qū)域桴鼓相應(yīng)的空間保障。大中小城市、小城鎮(zhèn)的合理布局和融合發(fā)展，一方面可以使那些符合條件且具有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得城鎮(zhèn)戶籍并享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)；另一方面那些不能落戶或不愿意落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，也可以獲得更加均等化的基本公共服務(wù)，可以更加穩(wěn)定地在就業(yè)所在地工作、居住、生活。這樣的結(jié)果可以使我國經(jīng)濟的空間分布與人口的空間分布更加均衡，這恰恰是本質(zhì)意義上的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局是城鄉(xiāng)各盡其能的基礎(chǔ)支撐。從我國大多數(shù)地方現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展格局來看，更好地推動農(nóng)業(yè)人口市民化即城鎮(zhèn)化是增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活質(zhì)量的政策著力點，即城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村振興的重要節(jié)點。而在農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程中需要良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、公共服務(wù)供給、資源環(huán)境承載等現(xiàn)實條件，這些條件的實現(xiàn)需要協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。黨的十九大報告提出要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，目的就是要通過體制機制創(chuàng)新和政策體系的完善，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素和資源的雙向流動，促進(jìn)城市的現(xiàn)代化要素能夠更多配置到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化，并真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興。

協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生要求。進(jìn)入新時代，高質(zhì)量發(fā)展成為更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的客觀需求。高質(zhì)量發(fā)展是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展，因此，協(xié)調(diào)發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展題中應(yīng)有之意和根本要求，而協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局則有助于高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)一步實現(xiàn)。從空間布局層面上看，大中小城市和小城鎮(zhèn)的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，充分體現(xiàn)政策的連續(xù)性和城市發(fā)展的差異化，有助于增強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力和承載力乃至進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量；從發(fā)展預(yù)期層面上看，以人為本、宜居宜業(yè)、和諧文明是協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局內(nèi)生特點，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，合理布局供給充分、獨特多樣和高質(zhì)量的私人消費服務(wù)、社會事業(yè)和公共服務(wù)，營建優(yōu)美的生活、生態(tài)環(huán)境，完善便捷的交通和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體系，成為未來城鎮(zhèn)格局的普遍形態(tài)，也是高質(zhì)量發(fā)展的根本目標(biāo)。

集聚：舉步維艱

20世紀(jì)80年代，中央提出“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市” 的城市化發(fā)展基本方針后，這一方針一直主導(dǎo)著我國城市化發(fā)展的方向。黨的十六大以后，中央提出“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求。黨的十九大報告進(jìn)一步要求“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。在這些政策的指引下，各地城鎮(zhèn)化的方向大致相同，表現(xiàn)為“人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中”，這種模式取得令人矚目的成就，但在高速增長的同時，忽略了效率、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)方面的要求，對創(chuàng)新、綠色、共享重視不夠，導(dǎo)致產(chǎn)能飽和、空間有限、環(huán)境污染等問題頻繁出現(xiàn)。

區(qū)域間由發(fā)展不平衡上升為發(fā)展分化。不僅僅是東中西部之間不平衡、城市與農(nóng)村之間不平衡、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間不平衡，甚至在城市內(nèi)部、發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)部、一些農(nóng)村內(nèi)部也存在發(fā)展不平衡現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在教育醫(yī)療等公共服務(wù)資源大幅向城市傾斜，較大程度地沖擊農(nóng)村地區(qū)吸引人力資源的可能性；一些中西部地區(qū)和貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施仍然較差，公共服務(wù)與東部富裕地區(qū)相比存在較大差距。近年來，隨著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策推進(jìn)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展又面臨一些新情況新問題，特別是一些地區(qū)人才儲備和技術(shù)支撐缺口較大、新動能培育相對較慢，一些資源型省份產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級困難，地區(qū)發(fā)展分化態(tài)勢日趨明顯。

傳統(tǒng)發(fā)展模式的路徑依賴制約城市功能的健全與產(chǎn)業(yè)的梯度分布。目前，大多數(shù)城市處于提升城市功能與品質(zhì)、優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時期。首先，在大城市中心城區(qū)擁擠的負(fù)外部性愈加突出。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大城市聚集大量勞動力，這些人口在大城市及其周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)聚集，形成“攤大餅”式空間擴張，連接大城市中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)的交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力弱，擁堵已成為制約大城市發(fā)展的瓶頸。因此，如何適當(dāng)疏散大城市中過于擁擠的人口，以保持城市的合理規(guī)模，完善城市的配套服務(wù)設(shè)施，平衡居住和就業(yè)分布，成為當(dāng)前醫(yī)治“大城市病”的關(guān)鍵。其次，中小城市原有的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)因科技含量不高、經(jīng)濟效益低、資源消耗高、環(huán)境污染重、缺乏高層次人力資源而面臨加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展要求。再次，新城區(qū)建設(shè)沒有充分尊重城市發(fā)展規(guī)律、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，“重生產(chǎn)，輕服務(wù)”“先生產(chǎn)，后服務(wù)”的發(fā)展模式導(dǎo)致新城區(qū)的生活功能滯后于生產(chǎn)功能、城市功能滯后于產(chǎn)業(yè)功能、公共服務(wù)供給水平滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平與居民消費水平，影響勞動力流入新城區(qū)的積極性，這一定程度上制約其產(chǎn)業(yè)鏈健全與結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

另外，大多數(shù)地區(qū)的城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構(gòu)不理想。城市規(guī)模多集中于大城市和中等城市，小城市和城鎮(zhèn)規(guī)模小、實力弱的問題沒有多大改變。城市群發(fā)展不快，一體化進(jìn)程緩慢，特別是地區(qū)之間的基本公共服務(wù)政策尚未打通，管理條塊分割，跨省、跨市進(jìn)城務(wù)工人員難以享有與城市居民同樣的基本公共服務(wù)，這嚴(yán)重影響著生產(chǎn)要素的合理流動。部分省份中心城市綜合實力不強、輻射帶動能力不足，城鎮(zhèn)體系的層次等級分布較為模糊，影響產(chǎn)業(yè)的合理分布與梯度優(yōu)勢的正常發(fā)揮。

資源環(huán)境的剛性約束影響高質(zhì)量發(fā)展的穩(wěn)步推進(jìn)。目前，部分地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展仍以要素投入為主，水、煤炭等自然資源的利用方式粗放且利用率較低，環(huán)境生態(tài)的承載容量已經(jīng)接近飽和，能源消費增量控制、主要污染物排放和溫室氣體排放的壓力較大，承載產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)的彈性不足。此外，在生活污染治理方面，污水管網(wǎng)改造建設(shè)水平滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展程度，垃圾轉(zhuǎn)運等配套設(shè)施尚未完善，城鎮(zhèn)中仍不同程度的存在垃圾隨意堆放、污水隨意排放的問題，生態(tài)環(huán)境的保護與治理工作面臨著巨大壓力。

均衡：行穩(wěn)致遠(yuǎn)

協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)新格局是我國科學(xué)合理配置資源、獲得持續(xù)發(fā)展動力的重要平臺與支撐。協(xié)調(diào)發(fā)展的重要標(biāo)志是區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)部、地區(qū)之間實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民生活水平大體相當(dāng)，即要實現(xiàn)均衡發(fā)展，不斷增加人民群眾的幸福感、獲得感、安全感。

與之相應(yīng)的城鎮(zhèn)格局應(yīng)該兼顧經(jīng)濟發(fā)展、社會進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境保護等多維目標(biāo)，對接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以高質(zhì)量發(fā)展為發(fā)展主線，以城市群為載體，推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局不僅是基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，而且是不同層次城市（鎮(zhèn)）之間的協(xié)同創(chuàng)新、要素有序流動、產(chǎn)業(yè)融合、生態(tài)環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)治，地區(qū)間超地理連接的經(jīng)濟融合或跨區(qū)域經(jīng)濟合作能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模集聚與優(yōu)化組合，并形成較強競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，增強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力和承載力，最終實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展。

城市組群：大中小城市疏密有致。由“大（中心）城市—中?。ù危┲行某鞘?mdash;小城鎮(zhèn)”組成的空間架構(gòu)能夠優(yōu)化城市群的空間格局。從理論上講，大城市具有規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應(yīng)。一般來說，在宏觀層面，城市的規(guī)模越大，產(chǎn)業(yè)承載能力越強，創(chuàng)造的國民生產(chǎn)總值就越多，相應(yīng)的財政收入就高，為供給優(yōu)質(zhì)多樣的公共服務(wù)或者公共資源提供了豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)；微觀層面，大城市勞動者的收入水平較高和發(fā)展機會較多，從而在吸納資本、技術(shù)、人才等方面相較于中小城市具有明顯的優(yōu)勢。同時，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要有產(chǎn)業(yè)規(guī)模和人口的支撐，對中小城市或者小城鎮(zhèn)而言，基礎(chǔ)設(shè)施投入因利用效率低而很難有可預(yù)期的產(chǎn)出，在地方財力有限的情況下，社會資本在中小城市特別是小城鎮(zhèn)徘徊不前。從城市的發(fā)展規(guī)律來說，以城市群為主體引領(lǐng)城鎮(zhèn)化發(fā)展也是必然的選擇。從國際經(jīng)驗來看，美國67%的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）集中在紐約、洛杉磯和五大湖三大城市群地區(qū)。日本的東京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全國65%的人口和70%的GDP。因此，大力推動以特大城市為龍頭的城市群建設(shè)是構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局之正確選擇。發(fā)展城市群可以妥善解決特大城市、中小城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村合理布局和融合的問題，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性互動，既解決城市發(fā)展減少成本的問題，也可以盡最大可能實現(xiàn)生態(tài)、集約發(fā)展。

城市群網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)過程中，首先應(yīng)按照國際化、立體化、智慧化原則推動中心城市發(fā)展，提高中心城市公共管理、商務(wù)活動、法律服務(wù)、投資便利化等國際化水平，營造宜居宜業(yè)宜商宜游的城市功能環(huán)境。其次，次中心城市應(yīng)成為集聚人口和產(chǎn)業(yè)的主要平臺，形成縱貫東西、連通南北、覆蓋全域、輻射腹地、產(chǎn)業(yè)互補、交通互聯(lián)、特色鮮明、優(yōu)美宜居的發(fā)展格局。最后，應(yīng)加強城市周邊小城鎮(zhèn)與城市的統(tǒng)籌配套發(fā)展，綜合考慮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通條件和空間布局等因素，按照集約緊湊、產(chǎn)城融合、集聚人口的原則，建設(shè)特色鮮明、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、功能設(shè)施完善、社會事業(yè)進(jìn)步的小城鎮(zhèn)，把小城鎮(zhèn)建設(shè)成連接城市、輻射周邊鎮(zhèn)村、提升縣域經(jīng)濟的重要平臺。

值得注意的是大中小城市在網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展過程中，需要建立更加有效的協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，如有助于要素自由流動的市場機制和社會保障轉(zhuǎn)移接續(xù)機制、鼓勵企業(yè)創(chuàng)新的財政激勵機制、公共服務(wù)成本分擔(dān)機制、幫扶落后的獎勵機制、政府間的財權(quán)分享機制等，進(jìn)而更加有效地深化城市群內(nèi)部的合作,不斷健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。

交通支撐：綜合交通相得益彰。交通設(shè)施的互聯(lián)互通有助于大中小城市和小城鎮(zhèn)的鏈接，在增強交通通達(dá)水平、降低交易成本的基礎(chǔ)上，促進(jìn)城市間的經(jīng)濟分工和全要素生產(chǎn)率的提高，從而發(fā)揮中心城市對周邊城市和農(nóng)村地區(qū)的輻射帶動作用?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》強調(diào)要“強化綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)支撐”“完善綜合運輸通道和區(qū)際交通骨干網(wǎng)絡(luò)，強化城市群之間交通聯(lián)系，加快城市群交通一體化規(guī)劃建設(shè)，改善中小城市和小城鎮(zhèn)對外交通，發(fā)揮綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)對城鎮(zhèn)化格局的支撐和引導(dǎo)作用”。國內(nèi)外實踐也表明，交通運輸系統(tǒng)的革新為城鎮(zhèn)化發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、空間轉(zhuǎn)移提供了前提支撐。

基于城市群空間優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的未來需要，結(jié)合城市的規(guī)模等級、功能定位等現(xiàn)實基礎(chǔ)，綜合城市群內(nèi)部的戰(zhàn)略樞紐功能及布局需要，以城市戰(zhàn)略樞紐、空間結(jié)構(gòu)、用地布局為依托，進(jìn)一步確定客貨運樞紐體系的構(gòu)成、功能、布局、規(guī)模、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。

推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域布局，需要統(tǒng)籌城市群內(nèi)部的鐵路、公路、軌道交通資源，推進(jìn)綜合交通網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通。一是在重要節(jié)點城市之間運用軌道交通實現(xiàn)互聯(lián)互通。作為一種節(jié)約能源的交通方式，軌道交通的建設(shè)不僅能夠促進(jìn)建筑業(yè)、工業(yè)、運輸業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造新的就業(yè)機會，而且能夠拓展城市發(fā)展空間，提升沿途土地的價值，促進(jìn)土地資源的集約利用。軌道交通網(wǎng)絡(luò)化運營較好地鏈接沿線的客流、物流、資金流、信息流等資源和服務(wù)，降低運營成本，產(chǎn)生較強的產(chǎn)業(yè)聚集和經(jīng)濟輻射效應(yīng)。同時，強大的軌道交通網(wǎng)絡(luò)可以更好地促進(jìn)城市各區(qū)域乃至城市間快速流通，必將改變居民的消費、生活方式，提升生活質(zhì)量。二是加快發(fā)展城市內(nèi)部高效的公共交通系統(tǒng)，積極引導(dǎo)城市向新區(qū)、郊區(qū)、中心城鎮(zhèn)發(fā)展，在有效縮短中心城區(qū)與外圍組團時空距離的同時，有利于拉大城市框架、改善和優(yōu)化城市空間格局，有利于降低中心城區(qū)的人口密度及交通需求壓力。三是培育功能集聚的重點新市鎮(zhèn)，構(gòu)建公共服務(wù)設(shè)施共享的城鎮(zhèn)圈，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和空間優(yōu)化。特別是推進(jìn)農(nóng)村公路連通建設(shè)和安全維修改造，提升現(xiàn)有公路技術(shù)等級，實現(xiàn)農(nóng)村公路“技術(shù)達(dá)標(biāo)、規(guī)模適度、布局成網(wǎng)、區(qū)域協(xié)調(diào)”。完成城鄉(xiāng)公交一體化改造，形成“城鄉(xiāng)相連、鎮(zhèn)村相接、零距離換乘”的公交網(wǎng)絡(luò)化布局，實現(xiàn)村村通公交。

產(chǎn)業(yè)“鏈”動：轉(zhuǎn)移承接相倚為強。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)。一是產(chǎn)業(yè)在大中小城市和城鎮(zhèn)間實現(xiàn)合理的梯度分布。在一個大的城市群里，中心大城市的城區(qū)一般以服務(wù)業(yè)為主，城區(qū)外圍是高端制造業(yè)，周邊城市則是中高端制造業(yè)，更外圍的地區(qū)則分布著重工業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)。隨著非核心功能的疏解，中心大城市將不斷強化服務(wù)功能。《國家“十三五”規(guī)劃綱要》提出，發(fā)展一批中心城市，強化區(qū)域服務(wù)功能。超大城市和特大城市要加快提高國際化水平，適當(dāng)疏解中心城區(qū)非核心功能，強化與周邊城鎮(zhèn)高效通勤和一體發(fā)展，促進(jìn)形成都市圈。大中城市要加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，延伸面向腹地的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)鏈，形成帶動區(qū)域發(fā)展的增長節(jié)點。與此同時，《國家“十三五”規(guī)劃綱要》提出，要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目在中小城市和縣城布局，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，推動優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源向中小城市和小城鎮(zhèn)配置。二是中小城市特別是小城鎮(zhèn)實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。產(chǎn)城融合發(fā)展要求在滿足居民生產(chǎn)與生活需要的前提下，將空間統(tǒng)籌起來，合理規(guī)劃各地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)內(nèi)的空間、用地和功能上的布局，在區(qū)域內(nèi)建設(shè)相關(guān)生活配套設(shè)施，將大城市分散為各具產(chǎn)業(yè)特色的小城鎮(zhèn)，從而形成產(chǎn)城相互促進(jìn)、良性互動的發(fā)展局面。在產(chǎn)業(yè)集聚方面，依托現(xiàn)有不同等級的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，以新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)為導(dǎo)向，集聚創(chuàng)新資源，加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，提高全要素生產(chǎn)率，提升產(chǎn)業(yè)綜合競爭力。在城市功能方面，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)對內(nèi)對外的基礎(chǔ)設(shè)施要互聯(lián)互通，水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、共建共享。合理布局教育、醫(yī)療、文化、旅游、體育等公共服務(wù)設(shè)施，配套建設(shè)住居、商業(yè)、娛樂、休閑等設(shè)施，提升城市綜合服務(wù)功能。通過城鎮(zhèn)承載功能提升帶動產(chǎn)業(yè)集聚，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，實現(xiàn)就業(yè)增長與人口城鎮(zhèn)化的良性互動，達(dá)到“產(chǎn)業(yè)—城鎮(zhèn)—人口”之間良性循環(huán)、持續(xù)向上的發(fā)展格局。

公共服務(wù)：統(tǒng)籌安排均衡普惠。“人”是協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局的核心因素和關(guān)鍵主體，只有解決“人”的就業(yè)、收入，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、人力資源綜合素質(zhì)不斷提升等公共服務(wù)供給問題，才能不斷提高城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?、多業(yè)態(tài)融合發(fā)展的能力。因此，提供大致均衡的公共服務(wù)或者公共資源成為不同等級城市提高人口集聚能力、承載能力的關(guān)鍵，也是協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局的內(nèi)在要求。根據(jù)就業(yè)富民、環(huán)境惠民、設(shè)施便民、和諧安民的理念，重點做好以下幾方面工作：一是健全促進(jìn)就業(yè)工作協(xié)調(diào)機制，強化政府促進(jìn)就業(yè)的法律責(zé)任，協(xié)調(diào)建立有利于促進(jìn)就業(yè)的財政、金融、產(chǎn)業(yè)等綜合性經(jīng)濟政策體系，探索建立經(jīng)濟政策就業(yè)評估機制，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與擴大就業(yè)的良性互動和深度融合。加強各類群體就業(yè)政策的協(xié)調(diào)，促進(jìn)就業(yè)政策的公平與公正。二是努力建設(shè)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系。積極做好基礎(chǔ)養(yǎng)老金域內(nèi)統(tǒng)籌。完善基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移銜接政策措施，探索失地農(nóng)民參加職工基本養(yǎng)老保險的途徑和政策。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的社會醫(yī)療保險制度建設(shè)，健全并全面實施基本醫(yī)療保險、長期醫(yī)療護理保險、大病醫(yī)療保險和大病醫(yī)療救助等多層次保障制度。實現(xiàn)參保人員醫(yī)療費省內(nèi)直接結(jié)算和退休人員醫(yī)療費跨省直接結(jié)算。推進(jìn)失業(yè)保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。實施全民參保登記計劃, 推動職工和城鄉(xiāng)居民全面、持續(xù)參保，實現(xiàn)法定人群全面覆蓋。三是引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、文化等資源配置到小城市、新城區(qū)、小城鎮(zhèn)，逐步縮小這些地區(qū)與中心城區(qū)在公共服務(wù)方面的差距，不斷提高基本公共服務(wù)均等化水平。

綠色引領(lǐng)：生產(chǎn)生活生態(tài)各得其宜。協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局要求持續(xù)提高經(jīng)濟社會發(fā)展的綠色水平。按照生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的原則，科學(xué)規(guī)劃城市群空間發(fā)展布局，統(tǒng)籌規(guī)劃包括產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、人口集聚區(qū)、綜合服務(wù)區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等在內(nèi)的功能分區(qū)。

綠色生產(chǎn)、綠色建設(shè)、綠色消費的發(fā)展模式應(yīng)成為常態(tài)，節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品、可再生利用產(chǎn)品成為消費主流。一是推進(jìn)生產(chǎn)綠色化。重塑綠色能源結(jié)構(gòu)，加快工業(yè)過程的綠色改造，建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，持續(xù)推進(jìn)資源的節(jié)約高效利用。二是推進(jìn)生活綠色化。倡導(dǎo)綠色生活方式，建立健全綠色消費長效機制。三是進(jìn)一步加強生態(tài)文明建設(shè)。加快構(gòu)建以綠色廊道為骨架，以道路、濱水綠化為網(wǎng)絡(luò)，以城市公園、鄰里公園為節(jié)點的生態(tài)綠地體系，打造城市建設(shè)精品區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)、城市治理樣板區(qū)，在不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的同時，形成生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。四是加強制度建設(shè)。健全法律法規(guī)，完善標(biāo)準(zhǔn)體系，建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，推行生態(tài)保護補償機制，嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度和政績考核制度，加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護自然資源的行為。五是加強“綠色政績”的考核。將生態(tài)與環(huán)境保護納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系和領(lǐng)導(dǎo)干部的目標(biāo)體系、考核辦法和獎懲機制；加強發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟等方面的考核，將二氧化硫排放強度、碳排放強度、水消耗水平及降低率、能源消耗水平及降低率以及有無重大生態(tài)、社會事故等作為城市發(fā)展可持續(xù)性的重要考核內(nèi)容。

【本文作者為山東大學(xué)商學(xué)院教授】

責(zé)編：趙博藝 / 賀勝蘭