習(xí)近平總書記指出：“干部干部，干是當(dāng)頭的，既要想干愿干積極干，又要能干會干善于干，其中積極性又是首要的。”黨的十八大以來，黨中央從嚴從細地規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部行為，干部隊伍普遍經(jīng)受了深刻的思想政治洗禮，精神面貌正迎來新的良好變化。但是，仍有一些基層干部慨嘆“為官不易”“官不聊生”，甚至個別干部存在“為官不為”“干事容易惹麻煩”“不出事就是好事”“多干不如少干”等消極思想和心態(tài)，這嚴重阻礙了基層改革和治理創(chuàng)新的推進。因而，如何最大限度地調(diào)動基層干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，營造“敢于擔(dān)當(dāng)，為官有為”的政治生態(tài)，是落實黨的十九大精神，提升基層治理能力的關(guān)鍵。

客觀剖析基層治理困境是調(diào)動基層干部積極性的現(xiàn)實基礎(chǔ)

基層干部不僅僅是頂層設(shè)計的直接執(zhí)行者，也是身處改革前沿的“弄潮兒”，他們對待工作的積極性是決定改革成敗的關(guān)鍵之一。當(dāng)前絕大多數(shù)基層干部都能立足崗位、奮發(fā)有為、盡職盡責(zé)，但仍有少數(shù)干部存在“庸、懶、散、慢”等問題，這其中有個體動因，更深層次的原因還是其在基層治理變革過程中面臨的現(xiàn)實困境。

價值困境。其實質(zhì)是如何實現(xiàn)國家對社會利益的代表與整合。在傳統(tǒng)壓力型體制和“維穩(wěn)”任務(wù)導(dǎo)向下，部分基層干部壓力巨增，且基層干部更多面臨待遇一般、晉升無望的難題，從而難以激勵其產(chǎn)生足夠的公共服務(wù)動機和擔(dān)當(dāng)精神，難以作出完全貼合公共利益的行為抉擇。與此同時，社會結(jié)構(gòu)的變遷與利益的分化加劇了基層社會的離散化、碎片化，基層群眾對于基層干部依然存在著“中央是好的，大政方針是正確的，但基層干部卻無法滿足黨和群眾對其的期待”的不信任態(tài)度。

制度困境。其實質(zhì)是如何推動基層治理體系現(xiàn)代化?；鶎又卫砑仁菄覚?quán)力向基層延伸并為社會訂立規(guī)則的過程，更是依法界定基層政府權(quán)責(zé)和行為規(guī)范的過程。然而，層層加碼、層層追責(zé)導(dǎo)致基層政府形成了“上壓下擠”的尷尬局面，“上面千條線，下面一根針，既要穿的過，又要拉的伸”，這需要基層干部在對上和對下的雙重壓力下做出回應(yīng)與調(diào)適。但在基層實際工作中，有的基層干部在權(quán)責(zé)失衡和單一治理主體下疲于奔命、負重前行，有的干部害怕對政策的理解不透徹、害怕?lián)?zé)、害怕越“紅線”而得過且過、流于形式。

能力困境。其實質(zhì)是如何推動基層治理能力現(xiàn)代化。基層經(jīng)濟社會變遷的復(fù)雜性考驗著基層干部在多樣性社會中謀求利益調(diào)適和構(gòu)建共同體秩序的治理能力。但是，客觀來講，受傳統(tǒng)官本位思想、基層編制改革、干部選拔任用和教育培訓(xùn)機制等因素的限制，基層工作對于社會精英和優(yōu)秀人才缺乏足夠的吸引力，同時還有部分基層干部整體素質(zhì)和能力水平有待提升，其思維方式、工作作風(fēng)和服務(wù)能力與基層經(jīng)濟社會的發(fā)展水平不相符，從而使基層黨組織的統(tǒng)籌能力、基層干部的法治化、民主化、智能化、專業(yè)化能力等方面存在不足。

深刻透視“為官不為”誘因是解碼制約基層干部積極性的關(guān)鍵

從歷史上講，干事不積極、職業(yè)倦怠甚至“為官不為”是一種客觀存在的政治現(xiàn)象，過去有、現(xiàn)在有，將來也難以完全杜絕。有的地方將“為官不為”認定為“四風(fēng)”問題，有的地方則將其認定為一種“微腐敗”。從本質(zhì)上可以將“為官不為”界定為違反行政倫理的行為，即是一種“不負責(zé)任”的行為。筆者曾對四川大學(xué)全國干部教育培訓(xùn)基地培訓(xùn)的參訓(xùn)干部進行抽樣調(diào)查，通過對來自不同地區(qū)的2094名基層干部的公共服務(wù)動機、職業(yè)倦怠感、自我效能感以及個人—組織適配度等方面進行調(diào)查分析，認識到只有深刻透視“為官不為”的誘因，才能有針對性地提出清除制約基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的負能量的有效對策。

首先，行政人格是影響“為官不為”的重要內(nèi)因。行政人員獨立人格是行政價值、行政目標(biāo)和具體行政行為等在單個行政主體身上的道德體現(xiàn)，具體表現(xiàn)為行政人員的心態(tài)與動機、思想觀念與權(quán)力觀以及被內(nèi)化的一系列個人道德品質(zhì)。理想信念缺失、責(zé)任意識淡薄是基層干部“為官不為”的內(nèi)在成因，獨立的行政人格是破解“為官不為”的主體性動力。

其次，組織制度是影響“為官不為”的核心要因。僅僅依賴于個人道德品質(zhì)不足以促進組織長效良好運轉(zhuǎn)，制度建構(gòu)的核心是權(quán)力配置和結(jié)構(gòu)設(shè)計，通過組織制度厘清各類職責(zé)的界限與范圍，通過組織制度去調(diào)和組織內(nèi)部個人之間的矛盾、個人與組織之間的矛盾，進而規(guī)范和引導(dǎo)個體的行為模式，這些是確保負責(zé)任行為持續(xù)保持的關(guān)鍵。

第三，組織文化是影響“為官不為”的關(guān)鍵外因。諸如組織范例、行為守則以及職業(yè)信條等組織文化，其非正式性功能同樣能在潛移默化中對組織成員的行為產(chǎn)生極大的影響。如果不能破除官場中根深蒂固的官本位思想、人情關(guān)系、固有習(xí)性等不正之風(fēng)，就很難建立起信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、勇于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的行政文化，從而影響一些基層干部出于對自身工作穩(wěn)定的考慮不積極甚至消極作為。

最后，社會期望是影響“為官不為”的根本動因。社會期望包括公眾對行政人員的看法以及他們在大眾文化中所體現(xiàn)的公眾形象，其實質(zhì)是以群眾對公共服務(wù)的滿意度倒逼官員重視在民主政體下建立良好的政社關(guān)系和干群關(guān)系，提升政府公信力實現(xiàn)職業(yè)成就感。如果沒有公眾參與公共服務(wù)評價、行政問責(zé)等機制約束，就會在官員中形成“干不干都一樣”“干多干少都一樣”的消極心態(tài)，并由此衍生出“為官不為”的消極行為。

有效激發(fā)“為官有為”動機是調(diào)動基層干部積極性的行動指南

短期而言，健全完善組織制度是提升并維持基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的重點，但從長遠來看，還需要還原基層干部獨立的人格，更多地關(guān)注基層干部個體的心理成長和平衡構(gòu)建，將公共精神、行政文化要求內(nèi)化為基層干部的自覺行為。

提高基層干部自我認知價值。在選拔聘用過程中，可以更多考慮候選人的組織承諾，將具有更高公共服務(wù)動機、勵志公職的人員納入基層干部隊伍；舉行入職宣誓，強化基層干部的責(zé)任意識和榮譽感；在履行職責(zé)過程中，強化基層政府自身的公信力培育，提升基層干部隊伍的社會認同度和美譽度。

強化基層干部隊伍的行為激勵。堅持裁量與分配中的公正，打破平均主義，善于運用組織認同，提高基層干部與政府組織價值的契合度；尊重基層干部的職業(yè)期望與工作動機，改進激勵方式和問責(zé)機制，完善績效考核制度；探索基層干部的勝任力結(jié)構(gòu)維度，努力做到“人盡其才、人事相宜”，激發(fā)其工作潛能；改進柔性領(lǐng)導(dǎo)方式，增強領(lǐng)導(dǎo)與下屬之間的交流與溝通，增強雙方的互信、尊重。

提升基層工作的職業(yè)吸引力。完善基層干部任命任用機制，推動雇員制，創(chuàng)造良性職業(yè)競爭和成長環(huán)境；培育融洽、親和、人性化的組織文化和團隊精神使基層干部接受、認可并內(nèi)化為組織目標(biāo)；通過工作輪換、工作擴大化、豐富化等工作再設(shè)計的方法增強基層工作的創(chuàng)新性和多樣性。

構(gòu)建職業(yè)道德教育長效機制。分類制定基層干部職業(yè)道德標(biāo)準，完善職業(yè)道德教育的內(nèi)容體系，創(chuàng)新職業(yè)道德評價機制，健全職業(yè)道德監(jiān)督體系，通過制度設(shè)計把基層干部行為規(guī)范和職業(yè)道德教育同廉政建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)結(jié)合起來；注重系統(tǒng)化、層次化的理論灌輸與個性化、情感化的心理引導(dǎo)相結(jié)合，實現(xiàn)從填鴨式、號召式的單向灌輸方式向平等討論、共同學(xué)習(xí)的互動交流方式轉(zhuǎn)變，提高職業(yè)道德教育的實效性；著力培育職業(yè)道德文化環(huán)境，營造德行一致的社會氛圍，確立德行有用的價值理念，建構(gòu)德行成本的補償機制，切實將道德規(guī)范的要求真正轉(zhuǎn)化為基層干部的內(nèi)在品格。

【本文作者分別為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、長江學(xué)者特聘教授，四川大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、全國干部教育培訓(xùn)四川大學(xué)基地教學(xué)部主任】

責(zé)編：李 懿 / 賀勝蘭