一定的思想信念和價值取向決定著人們的決策判斷和行為。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者西蒙認(rèn)為，決策判斷有兩種前提：價值前提和事實(shí)前提，這進(jìn)一步說明了價值取向的重要性。但受各種因素影響，人們的價值取向往往比較寬泛和多樣，這就需要通過適當(dāng)?shù)陌剻C(jī)制和輿論機(jī)制，矯正和倡導(dǎo)正確的健康的價值取向，并以正確的健康的價值取向引導(dǎo)大眾的思想和行為。

農(nóng)村土地制度是社會基礎(chǔ)性制度。在社會發(fā)展進(jìn)程中，土地制度原有的價值導(dǎo)向可能失效，或者不完全適應(yīng)新的情況，這時出現(xiàn)某種價值多元甚至價值混亂是難以避免的，這也是改革中爭論不斷的原因。現(xiàn)在農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期，到了必須廓清方向形成共識的時候。為此，有必要對改革的價值導(dǎo)向進(jìn)行深入研究，以正確的健康的價值導(dǎo)向引領(lǐng)改革。

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的價值導(dǎo)向

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的建立經(jīng)歷了曲折變化的過程，從這一過程中可以找到其價值導(dǎo)向形成和調(diào)整的軌跡。

從土地征收制度看，自新中國成立到1957年10月《國家建設(shè)征用土地辦法（修正）》出臺，屬于制度初創(chuàng)階段。適應(yīng)解放初期大規(guī)模重建和發(fā)展需要，征地范圍比較寬泛，凡“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”都視為公共利益，可以征收土地；審批權(quán)限比較寬松，大部分用地縣級政府就能審批。同時也注重公平補(bǔ)償和妥善安置，維護(hù)農(nóng)民利益。但土地浪費(fèi)問題很快就暴露出來，各地多征少用、征而不用現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。為此，經(jīng)過修正的征地辦法強(qiáng)調(diào)節(jié)約用地，適當(dāng)提高用地審批權(quán)限，降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)調(diào)就地農(nóng)業(yè)安置。在人民公社化運(yùn)動中，農(nóng)村土地迅速全部實(shí)現(xiàn)公有化，在此背景下，征地審批權(quán)限進(jìn)一步上收（一度全部收歸省級政府）。十年“文革”期間，征地制度建設(shè)處于停滯狀態(tài)。十一屆三中全會作出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、實(shí)行改革開放的重大決策后，隨著聯(lián)產(chǎn)承包制下農(nóng)民土地權(quán)利意識的逐步覺醒，以及國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展對用地的需求迅速擴(kuò)大，農(nóng)村土地出租、買賣現(xiàn)象開始抬頭，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張加劇。針對這一問題，1982年5月出臺的《國家建設(shè)征用土地條例》首次提出“節(jié)約土地是我國的國策”，強(qiáng)化了征地的強(qiáng)制性和單一性，同時適當(dāng)提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。1986年《土地管理法》基本沿襲了《條例》內(nèi)容。上世紀(jì)90年代，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革取向得到確立，開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱不斷升溫，耕地保護(hù)形勢更加嚴(yán)峻。為此，1998年8月修訂的《土地管理法》對征地制度作出重大調(diào)整，建立了土地用途管制制度，將過去的分級限額審批，改為依據(jù)土地利用總體規(guī)劃實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并作為土地征收審批的前提；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由原來規(guī)定各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用之和不得超過被征地前三年平均年產(chǎn)值的20倍調(diào)整為30倍。2004年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，提出實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，對征地程序、補(bǔ)償安置、實(shí)施監(jiān)管提出了更高要求，土地征收制度基本定型。

農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地在1958年人民公社化運(yùn)動中轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，這一制度直到1982年修改《憲法》，才在國家最高法律層面上正式確立。此后，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了禁止、放開、又禁止、又放開的起伏漲落過程。為剎住農(nóng)村建設(shè)非法占地之風(fēng)，1982年《國家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定，禁止任何單位直接向農(nóng)村社隊(duì)購地、租地或變相購地、租地，農(nóng)村社隊(duì)不得以土地入股的形式參與任何企業(yè)、事業(yè)的經(jīng)營。這一階段，立法完全禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。80年代中后期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，以及國有土地有償使用的探索，農(nóng)村集體建設(shè)用地出租、出售、聯(lián)營、股份合作等十分活躍，形成大量隱形市場。1988年《憲法》修正案規(guī)定，“土地的使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”；同年修改《土地管理法》，明確“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這可以看作農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)某種程度上“開禁”。但在90年代中后期，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張重新抬頭，為嚴(yán)格限制農(nóng)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，國家開始強(qiáng)化土地供應(yīng)的統(tǒng)一調(diào)配，由市縣政府對土地一級市場實(shí)行壟斷。1998年修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”；第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在立法上重又禁止。不過，隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，完全禁止集體建設(shè)用地進(jìn)入市場既難以做到、也不夠合理，因此探索集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的要求屢見于中央文件。2008年十七屆三中全會《決定》提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索提上日程。

農(nóng)村宅基地在人民公社化運(yùn)動中轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，并經(jīng)1982年《憲法》正式確立。改革開放以后走上了一條不斷強(qiáng)化管理之路。針對農(nóng)村宅基地大量增加、違法占地普遍的嚴(yán)峻形勢，1982年《村莊建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定：“社員對宅基地，只有按照規(guī)定用途使用的使用權(quán)，沒有所有權(quán)。不得在自留地、自留山、飼料地和承包的土地上建房、葬墳、開礦和毀田打坯、燒磚瓦等。嚴(yán)禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地。”1986年《土地管理法》規(guī)定，“出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。1997年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》要求，“農(nóng)村居民建住宅要嚴(yán)格按照所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，依法取得宅基地。農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有”。一戶一宅、標(biāo)準(zhǔn)法定的制度由此確立。1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》提出，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”，開創(chuàng)了宅基地取得身份限定制度。2007年《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地用益物權(quán)只包括占有和使用的權(quán)利。近年來，國家對農(nóng)村宅基地制度改革仍然采取審慎態(tài)度，十八屆三中全會《決定》提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。

考察現(xiàn)行農(nóng)村土地制度及其形成背景，其價值導(dǎo)向可以歸納為幾個方面。一是社會公正。實(shí)行土地公有制特別是國有制，有利于將社會發(fā)展帶來的土地增值收歸公共所有，是社會公平正義的根本體現(xiàn)。強(qiáng)化土地征收的單一性，并按照原用途進(jìn)行補(bǔ)償，比較徹底地實(shí)現(xiàn)了漲價歸公。一戶一宅、標(biāo)準(zhǔn)法定，保證了農(nóng)村宅基地的分配公平。二是人權(quán)保障。農(nóng)村宅基地的取得嚴(yán)格限定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，并實(shí)行一戶一宅，有利于保障農(nóng)村居民基本居住權(quán)利。不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善安置辦法、規(guī)范征地程序，保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，擴(kuò)大村民的民主權(quán)利。三是發(fā)展效率?，F(xiàn)行以公有制為基礎(chǔ)的土地用途管制和供應(yīng)制度，有利于提高國家建設(shè)征地的效率和籌集基本建設(shè)資金，有力推進(jìn)了工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程，保障了經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展，成為我國重要的制度優(yōu)勢。四是國家安全。強(qiáng)化城鄉(xiāng)土地集中統(tǒng)一管理，嚴(yán)格限制集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，有利于節(jié)約用地、保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境，維護(hù)城鄉(xiāng)土地市場秩序，保障國家糧食安全、生態(tài)安全，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。

農(nóng)村土地制度的價值導(dǎo)向需要與時俱進(jìn)

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度及其價值導(dǎo)向總體合理，但并非沒有完善的余地。實(shí)際上，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化整體進(jìn)入中后期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變加快，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度價值導(dǎo)向的不足也日益明顯，突出表現(xiàn)在以下方面：

漲價歸公的思想觀念與市場經(jīng)濟(jì)的制度環(huán)境和價值理念存在一定沖突

漲價歸公思想認(rèn)為，土地增值是社會投資的結(jié)果，是“外力增值”，不是土地所有人投資投勞產(chǎn)生的，主張歸社會所有，否則便有失社會公正。這一思想的社會進(jìn)步性毋容置疑。但是，隨著市場取向的改革不斷深化，漲價歸公說也受到越來越多的質(zhì)疑，原因是不符合商品經(jīng)濟(jì)的價格形成機(jī)制，不符合商品生產(chǎn)和分配方式，忽視了土地產(chǎn)權(quán)的排他性。必須看到，我國市場經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，它們對征地制度的影響不容忽視。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的勞動就業(yè)制度曾經(jīng)左右了征地制度的實(shí)施，如果征地成為農(nóng)民到城市就業(yè)的重要途徑，農(nóng)民自然支持征地，而隨著就業(yè)市場化，農(nóng)民要到城里找到滿意的工作變得越來越困難，守住家里的“一畝三分地”就顯得越來越緊要。社會保障制度也對征地制度產(chǎn)生重大影響，城鄉(xiāng)社會保障水平存在顯著差距，立法取消了就業(yè)安置規(guī)定，也就堵住了農(nóng)民通過征地轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦那?，增加了失地農(nóng)民的后顧之憂。在勞動就業(yè)、社會保障等難以取得同城市居民同等待遇的情況下，按照徹底的漲價歸公思想制定的土地征收制度自然難以得到廣大農(nóng)民的認(rèn)同，土地征收于是成為“天下第一難事”。同時還要看到，市場經(jīng)濟(jì)在推動中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時，也帶來了中國社會的深刻變化，人們的價值觀念、產(chǎn)權(quán)認(rèn)知、維權(quán)意識都發(fā)生了悄然變化。征地中所面臨的國家、集體、個人的利益關(guān)系，不再是過去絕對化地強(qiáng)調(diào)個人利益、集體利益服從國家利益，農(nóng)民對土地征收的博弈和抗?fàn)幟黠@增加，徹底的漲價歸公面臨巨大阻力。

片面效率觀念與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式要求、平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)原則不相適應(yīng)

現(xiàn)行土地征收制度和土地供應(yīng)制度以土地公有制和政府主導(dǎo)為依托，強(qiáng)制性和單一性色彩較重，源于其背后片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展和效率優(yōu)先的觀念。應(yīng)當(dāng)說，土地公有制和依托行政權(quán)力集中高效配置資源的模式在國家大規(guī)模建設(shè)時期的確具有無可比擬的優(yōu)勢，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，其缺點(diǎn)不斷增大。從轉(zhuǎn)變發(fā)展方式看，一方面，政府主導(dǎo)的資源配置易導(dǎo)致土地粗放利用，消耗過多的土地資源，不僅造成優(yōu)質(zhì)耕地大量流失，還導(dǎo)致土地開發(fā)強(qiáng)度過高，區(qū)域生態(tài)環(huán)境不堪重負(fù)；另一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展嚴(yán)重依賴廉價土地供應(yīng)，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，融資償債依賴賣地潛伏經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。顯然，在片面效率觀念支配下形成的政府主導(dǎo)資源配置模式已不符合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和土地利用方式的要求。從平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)看，在城鄉(xiāng)分割的二元土地制度下，農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地在取得、使用、收益、處置等權(quán)能上差異巨大，阻礙了城鄉(xiāng)要素自由流轉(zhuǎn)、公平交換和優(yōu)化配置，在城鄉(xiāng)之間造成了嚴(yán)重的權(quán)利不平等和財(cái)產(chǎn)性收入的鴻溝，有違平等保護(hù)各種所有制財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法治精神。而城鄉(xiāng)分割的二元土地制度之所以形成并難以打破，與長期存在的片面效率觀念有關(guān)。

單一福利屬性的宅基地取得制度難以體現(xiàn)現(xiàn)代物權(quán)制度的激勵功能

我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地實(shí)行限定身份、一戶一宅、無償分配、限制流轉(zhuǎn)制度，本質(zhì)上是一種社會福利制度，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是保護(hù)農(nóng)民居住權(quán)利，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定。從實(shí)踐中看，確實(shí)起到了上述作用，但也滋生了一些問題。首先，一刀切的宅基地?zé)o償使用制度助長了粗放用地。無償使用必然刺激農(nóng)民占地建房的沖動，加之一戶一宅的認(rèn)定和法定標(biāo)準(zhǔn)的管理存在困難，由此導(dǎo)致一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地和違法建房，成為宅基地粗放閑置的制度根源。其次，限定身份、限制流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)村宅基地退出受阻，在農(nóng)民大量涌入城市的情況下，“空心村”、閑置農(nóng)房大量出現(xiàn)。一頭擴(kuò)張迅速，一頭退出困難，從而出現(xiàn)農(nóng)村人口大量減少而宅基地大量增加的反常現(xiàn)象。第三，宅基地福利分配制度與節(jié)約集約利用土地的立法意旨相去甚遠(yuǎn)。在沿海等一些地方，宅基地福利分配與土地財(cái)產(chǎn)化、資本化的要求背道而馳，既面臨強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的挑戰(zhàn)，也不利于激勵宅基地使用權(quán)人合理利用土地資源，實(shí)現(xiàn)地盡其用、地盡其利。

政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地征收和集體土地入市流轉(zhuǎn)與民主法治、基層自治等觀念不夠協(xié)調(diào)

土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)的取得，本質(zhì)上都是基于法律行為的物權(quán)變動范疇，除了依據(jù)法律規(guī)定以外，應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人之間的意思自治，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。但在實(shí)際中，這些事項(xiàng)村民參與度較低，當(dāng)事人的意志和利益體現(xiàn)不足。從法理上說，集體土地的取得和流轉(zhuǎn)已異化為公法行為，政府的行政審批代替了民事權(quán)利的設(shè)定，權(quán)利當(dāng)事人與所有權(quán)人的合意變得無足輕重。這些現(xiàn)象，與國家推動法治政府建設(shè)和基層民主管理、村民自治等努力明顯不相適應(yīng)，是改革不可忽視的重要部分。

以上問題表明，我國農(nóng)村土地制度的價值導(dǎo)向有部分內(nèi)容已經(jīng)落后于時代要求和實(shí)踐發(fā)展，要堅(jiān)持歷史邏輯和實(shí)踐邏輯，實(shí)事求是正視不足，與時俱進(jìn)作出調(diào)整。

確立農(nóng)村土地制度改革的正確價值導(dǎo)向

十九大報(bào)告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這為深化農(nóng)村土地制度改革提供了根本遵循和邏輯起點(diǎn)?？傮w而言，確立農(nóng)村土地制度改革的正確價值導(dǎo)向，就是要適應(yīng)我國社會主要矛盾的歷史性變化，既要從“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”中找到行動指南，也要按照“牢牢把握社會主義初級階段這個基本國情，牢牢立足社會主義初級階段這個最大實(shí)際，牢牢堅(jiān)持黨的基本路線這個黨和國家的生命線、人民的幸福線”要求堅(jiān)定改革底線。具體要處理好以下關(guān)系：

在堅(jiān)持發(fā)展效率的基礎(chǔ)上，更加注重維護(hù)社會公平正義

效率與公正是對立統(tǒng)一的社會價值，從農(nóng)村土地制度來看，兩者關(guān)系主要體現(xiàn)在土地征收制度上。一方面，以效率為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)土地征收制度，可以加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高發(fā)展效率，在綜合國力增強(qiáng)的基礎(chǔ)上才有可能實(shí)現(xiàn)高水平的公正；另一方面，如果把效率絕對化，不考慮公正，發(fā)展就難以持續(xù)，并造成城鄉(xiāng)社會不穩(wěn)定，影響甚至從根本上損害效率。過去正是按照“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價值理念，把征地范圍擴(kuò)大到各項(xiàng)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”，土地征收按照原用途補(bǔ)償，同時也限制集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。未來如何把握效率與公正的矛盾關(guān)系，仍然是土地征收制度改革的核心問題。比如，調(diào)整土地征收范圍問題，如果維持現(xiàn)行法定征地范圍或只做“小修小改”，就與更加注重公平正義的要求不相適應(yīng)；如果完全按照“公共利益”界定，大幅度壓縮征地范圍，就面臨發(fā)展效率迅速降低的風(fēng)險(xiǎn)。目前爭論的焦點(diǎn)是城鎮(zhèn)成片開發(fā)用地是否直接入市。城鎮(zhèn)成片開發(fā)用地既有公益性，也有非公益性，現(xiàn)階段直接入市不僅制約城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，還可能影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)振興，削弱園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢，并加劇土地增值收益分配不公，需要慎重研究。又如土地征收補(bǔ)償問題，縱觀世界各國，對于合法征地行為所造成的損失，土地補(bǔ)償原則有隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展日漸放寬之勢，以便對人民所遭受的損失給予更充分、更完全的補(bǔ)償。但一國土地征收具體采用何種補(bǔ)償原則，不僅取決于綜合國力，也取決于土地制度和財(cái)產(chǎn)觀念，發(fā)展中國家受政府財(cái)力所限，大多數(shù)實(shí)行不完全補(bǔ)償。從防止土地投機(jī)或促進(jìn)社會發(fā)展考慮，補(bǔ)償也并非越高越好。從我國的土地制度、發(fā)展階段、綜合國力等出發(fā)，現(xiàn)階段土地征收補(bǔ)償應(yīng)兼顧原用途和規(guī)劃用途，在國家、集體、個人之間合理分配土地增值收益，平衡效率與公正關(guān)系。

在堅(jiān)持土地用途管制的前提下，依法平等保護(hù)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地）使用權(quán)是建立在集體土地之上的用益物權(quán)，屬于民事權(quán)利范疇，應(yīng)受民法規(guī)范；同時，集體建設(shè)用地使用權(quán)是建立在“土地”這一稀缺性、社會性資源上的權(quán)利，必須受土地管理制度的約束。從私法意義上講，集體建設(shè)用地使用權(quán)作為私權(quán)，集體建設(shè)用地取得和使用制度作為一項(xiàng)民事制度，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民法上的私權(quán)神圣、權(quán)利平等、意思自治等以權(quán)利為本位的價值理念，權(quán)利的取得和行使應(yīng)更側(cè)重于自由、效益和公平價值。同時，任何權(quán)利都要受到限制，集體建設(shè)用地取得和使用制度應(yīng)當(dāng)受制于土地統(tǒng)一規(guī)劃和土地用途管制等制度，因此，在其公法制度方面應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)秩序和更廣泛意義上的公平，如代際公平和可持續(xù)發(fā)展等（王崇敏，2012）。平等保護(hù)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的客觀要求，鑒于城鄉(xiāng)土地權(quán)能實(shí)際差距過大，未來農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)擴(kuò)權(quán)賦能是大勢所趨，但這一改革不能以削弱土地統(tǒng)一規(guī)劃和土地用途管制為代價，這既是市場經(jīng)濟(jì)的普遍法則，更是人多地少的國情使然。

在強(qiáng)化基本權(quán)利保障的同時，逐步賦予農(nóng)村建設(shè)用地完整的用益物權(quán)

居住權(quán)利是人類不可剝奪的基本權(quán)利。我國在特定歷史條件下建立起來的限定身份、無償使用的農(nóng)村宅基地取得制度，具有鮮明的身份性和福利性，盡管帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)分配制度的烙印，與市場經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利自由和效率配置觀念有所沖突，但對于大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)來說，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平仍然總體滯后，宅基地使用權(quán)仍然是農(nóng)民最基本的生活居住保障，限定身份、無償使用是對農(nóng)民居住權(quán)利的有效保護(hù)。當(dāng)然，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在構(gòu)建了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)要素配置制度和社會保障體系后，可以考慮放寬宅基地使用權(quán)的申請主體條件，以實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利觀念與財(cái)產(chǎn)權(quán)利自由、資源競爭配置等市場價值觀念的統(tǒng)一?，F(xiàn)階段農(nóng)村宅基地的使用、收益和處分權(quán)能都有較大限制，與城鎮(zhèn)住宅用地相比，確實(shí)存在某種“歧視性待遇”，但這是在權(quán)衡農(nóng)民居住權(quán)利與發(fā)展權(quán)利后作出的制度安排。必須看到，土地制度受制于生產(chǎn)力發(fā)展水平、社會經(jīng)濟(jì)制度和人們的思想觀念，特別是我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制還將持續(xù)較長時間，客觀上必然對城鄉(xiāng)土地的權(quán)利平等產(chǎn)生影響，改革不可急于求成。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，未來在鄉(xiāng)村充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，按照平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)的原則，逐步賦予包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地完整的用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)是改革的方向。

堅(jiān)守糧食安全和生態(tài)安全底線，推動農(nóng)村建設(shè)用地民主管理和村民自治

農(nóng)村土地具有資源和資產(chǎn)的雙重屬性，農(nóng)村土地制度改革既要彰顯土地的資產(chǎn)屬性，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，體現(xiàn)自由、權(quán)利、平等和效率原則；又要注重土地的資源屬性，重視土地所承載的社會公益功能，體現(xiàn)公序良俗。為此，必須在國家干預(yù)、村民自治和市場配置之間尋求平衡。耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，就必須堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線。土地也是生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)，保障國家生態(tài)安全，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，就必須嚴(yán)控建設(shè)用地?cái)U(kuò)張。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍、入市途徑，以及宅基地取得方式、流轉(zhuǎn)范圍上，需要慎重對待，嚴(yán)防失控。在此基礎(chǔ)上，要按照社會主義民主法治建設(shè)的要求，在土地規(guī)劃編制、土地征收報(bào)批、集體土地入市、宅基地安排、增值收益分配等方面，推進(jìn)民主管理，落實(shí)村民自治，切實(shí)保障村民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，不斷提高廣大農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。

【本文作者為國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員】

責(zé)編：張盈盈 ／ 董惠敏