【摘要】要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府就要提升公共服務(wù)供給績效，滿足人民日益增長的公共服務(wù)需求。通過建立多元主體的公共服務(wù)供給體系，以需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給制度，以規(guī)范化的制度要求約束公共服務(wù)供給行為，從而提升公共服務(wù)供給績效。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 供給績效 多元主體 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

近年來，人民群眾對公共服務(wù)的需求越來越難以滿足，具體體現(xiàn)在對數(shù)量要求越來越多、質(zhì)量越來越高、形式越來越多樣化、內(nèi)容越來越個性化。以政府作為單一主體的公共服務(wù)供給模式由于其存在效率低質(zhì)量差等問題，已經(jīng)不能滿足人民群眾對公共服務(wù)的需求。

建立多元主體的公共服務(wù)供給體系

19世紀后期，西方各國紛紛建立起了社會福利制度，政府承擔了公共服務(wù)供給的全部責任。政府包辦式的公共服務(wù)供給制度存在效率低、官僚主義滋生等“政府失靈”的弊病。西方各國開始創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，開始了公共服務(wù)的市場化改革進程。但是，市場機制在公共服務(wù)資源配置中顯然出現(xiàn)了“失靈”的現(xiàn)象，因為“沒有消費者自愿為可以免費享用的服務(wù)付費”。對于非競爭性和非排他性的公共服務(wù)來說，每個人對該產(chǎn)品的消費不影響對他人的供給，但是無法將任何一個享受者排除出去，或者該排除的成本太高了，以至于我們無法支付。無論是市場機制還是社會機制都不是“萬靈藥”，在公共服務(wù)中單純依賴某種機制創(chuàng)新難以解決問題，很多時候只不過是一種失靈代替另一種失靈而已，最后得到的依然是一種次優(yōu)結(jié)果。因此，公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革將目光投向非政府組織，開啟了多元治理的序幕。世界民營化大師薩瓦斯指出，政府的職責是掌舵而不是劃槳。這實際上是一個分工合作的問題，政府和社會組織形成資源互補關(guān)系，共同完成公共服務(wù)供給。掌舵就是要合理配置公共資源，完善公共服務(wù)規(guī)劃，集中精力做好決策工作。而具體的服務(wù)性工作就是劃槳，將政府不擅長而社會組織有能力承接的公共服務(wù)生產(chǎn)承包給私營企業(yè)和非營利性機構(gòu)去做。

另外，長期以來企業(yè)被認為是市場經(jīng)濟的主體，其核心職能是獲取利潤，被排除在公共服務(wù)生產(chǎn)之外。企業(yè)承擔社會責任的方式也比較單一——捐款，而這種企業(yè)“割肉”式的公共服務(wù)供給并不具有可持續(xù)性。實際上，企業(yè)追求利潤、崇尚效率的特點能夠很好的彌補政府在公共服務(wù)供給中存在的效率低、成本高等弊病。在公共服務(wù)供給體制改革中，企業(yè)也被拉入公共服務(wù)供給者的行列視作公共服務(wù)的供給者之一，形成政府與社會資本合作（ppp）模式進入公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，創(chuàng)新的采用商業(yè)手段解決社會問題，彌補了政府資金不足、管理能力欠缺等問題。

以需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給制度

“需求過剩”與“供給真空”并存的矛盾是制約公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵因素。究其原因主要在于公共服務(wù)需求信息不能有效進入公共服務(wù)決策環(huán)節(jié)，存在“替民做主”，“想當然、自以為”等問題，使得公共服務(wù)需求與公共服務(wù)生產(chǎn)脫節(jié)，公共服務(wù)決策者與民眾參與的脫節(jié)。一些學者認為，我們需要采用一種機制建立起公共服務(wù)決策與人民群眾需求之間的聯(lián)系，因此他們重視公共服務(wù)的需求表達機制。他們認為將需求信息調(diào)查與需求表達結(jié)合起來，構(gòu)建一種有效的需求表達機制使社會成員充分地表達其真實偏好，就可以有效地解決需求表達機制與公共服務(wù)決策機制脫節(jié)的問題。他們將研究的重點放在需求表達的渠道上，主張建立自上而下和自下而上相結(jié)合的需求表達方式。

顯然，需求表達渠道的暢通并不能從根本上解決需求與供給不對稱的問題。需求被表達并不等同于需求被滿足，需求表達僅僅是需求滿足的第一步。個人在表達公共服務(wù)需求的時候總是從個人的實際需求出發(fā)，并不會考慮需求有效性和可行性。公共服務(wù)是面向大眾的，必須符合絕大多數(shù)人的利益需求；公共服務(wù)的生產(chǎn)受到客觀條件的限制，必須符合客觀經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律；公共服務(wù)能否被提供受到公共服務(wù)供應(yīng)方生產(chǎn)能力的約束，必須在公共服務(wù)生產(chǎn)者的能力范圍之內(nèi)，也就是說并不是所用的公共服務(wù)需求都能被實現(xiàn)，只有有效的公共服務(wù)需求才有被滿足的可能性。因此，公共服務(wù)需求管理應(yīng)該包括以下幾個環(huán)節(jié)：需求采集、需求分析、需求傳遞，與此同時還需要對制度建設(shè)、技術(shù)支持等輔助工作進行需求管理活動。

規(guī)范化的公共服務(wù)供給制度

規(guī)范化的制度是各主體參與公共服務(wù)供給合法性的證明，沒有相關(guān)的法律法規(guī)，各主體參與公共服務(wù)供給就失去了合法性的基礎(chǔ)。另外，規(guī)范化的制度是保證參與公共服務(wù)供給的各主體能夠按照一定的秩序，有序的、規(guī)范的提供公共服務(wù)產(chǎn)品。規(guī)范化的公共服務(wù)供給制度應(yīng)該包括以下幾個方面：

一是公共服務(wù)供給主體的篩選制度。公共服務(wù)市場一旦放開會有大量的社會組織、企業(yè)涌入，使得供給主體出現(xiàn)層次不齊、魚龍混雜的局面。因此，需要對社會組織、企業(yè)參與公共服務(wù)的條件作出約束，防止不合格的、不負責任的社會組織、企業(yè)進入公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域。公共服務(wù)供給主體的篩選制度不應(yīng)是理想化的標準狀態(tài)。應(yīng)該根據(jù)社會組織、企業(yè)的實際發(fā)展狀況制定，同時還要考慮到通過公共服務(wù)生產(chǎn)社會組織、企業(yè)也會得到提升，因此要重視社會組織、企業(yè)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

二是建立多方參與的績效評估機制。公共服務(wù)產(chǎn)品首先需要滿足人民群眾的需求，要能夠及時準確的對公眾需求作出回應(yīng)。人民群眾是服務(wù)的直接受益人，也最有權(quán)利對公共服務(wù)做出評價。因此，在公共服務(wù)供給績效評估中要充分尊重人民群眾的意見，以人民群眾的滿意度作為第一標準，避免政府既是“運動員”又是“裁判”的尷尬身份。另外，公共服務(wù)具有公共性。 從現(xiàn)代政府治理的基本邏輯的角度來看，“政府存在的目的是為了維護公共秩序、滿足公共需求、實現(xiàn)公共利益”，公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給必須嚴格遵守公共性的邏輯要求。公共服務(wù)績效的考核也要以社會凈福利的增加作為衡量標準。

多元供給主體間戰(zhàn)略合作關(guān)系的構(gòu)建

隨著公共服務(wù)供給方式的多元化，社會組織、企業(yè)等公共服務(wù)供給主體被引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，政府與社會組織、企業(yè)無可避免需要更多的合作。他們之間的關(guān)系也成為制約公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵因素之一。政府與社會組織、企業(yè)的關(guān)系合作越是深入，公共服務(wù)供給中可調(diào)動的資源就越豐富，公共服務(wù)供給的績效也就越好。在研究政府與社會組織、企業(yè)關(guān)系中以“委托代理”理論和“資源依賴”理論為主，依照這兩種理論所建立起的政府與社會組織、企業(yè)之間的關(guān)系無法克服公共服務(wù)供給中缺乏系統(tǒng)性、聯(lián)合性，單個主體“單打獨斗”的缺陷。委托代理關(guān)系和資源依賴關(guān)系只能幫助政府與社會組織、企業(yè)建立相對穩(wěn)固的關(guān)系，為社會組織、企業(yè)參與公共服務(wù)供給找到合理性的證明，并不能提升公共服務(wù)供給的績效。

要提升公共服務(wù)的績效，要從對公共服務(wù)特點的研究開始。公共服務(wù)產(chǎn)品都具有周期長、社會效益顯現(xiàn)慢、規(guī)劃與生產(chǎn)涉及面廣等特點。比如環(huán)境保護，按照我們現(xiàn)有的體制是由政府出資給政策，通過委托代理的方式交由某個社會組織去生產(chǎn)。但是想要環(huán)保知識宣傳真正起到成效，就不僅是一個組織能夠完成的。這里就需要政府與社會組織、企業(yè)以及社會公眾建立一種戰(zhàn)略合作關(guān)系，使各參與主體形成系統(tǒng)性的、整合性的、連貫的公共服務(wù)產(chǎn)品輸出，以形成合力實現(xiàn)公共服務(wù)績效提升。

（作者單位：陜西省行政學院）

【注：本文系陜西省行政學院院級課題“陜西省公共服務(wù)供給績效評價及其改善策略研究”（項目編號：YKT17002）階段性成果】

【參考文獻】

①張文禮：《合作共強：公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會組織關(guān)系的中國經(jīng)驗》，《中國行政管理》，2013年第6期。

②楊寅、王輝：《公共行政學》（第二版），北京：北京大學出版社，2009年。

責編/孫垚 美編/楊玲玲