西方治理體現(xiàn)了政府與非市場(chǎng)行為之間的互動(dòng)，傳統(tǒng)西方治理理論一貫主張政府讓出一部分權(quán)力交給市場(chǎng)與社會(huì)。西方治理的危機(jī)因媒體的發(fā)展而有所變化。在傳統(tǒng)媒體時(shí)代，治理的危機(jī)主要在于政府與市場(chǎng)的利益交換，使治理變成了精英之間的一種游戲。但在自媒體興起以后，政治精英實(shí)現(xiàn)了與民眾之間的直接對(duì)話，治理也因此容易走向兩個(gè)極端，從而產(chǎn)生危機(jī)：一是民眾被領(lǐng)導(dǎo)的言論所蠱惑，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)專權(quán)；二是領(lǐng)導(dǎo)容易受民眾的情緒影響，容易走向民粹主義。
西方治理模式強(qiáng)調(diào)政府與非政府行為體的互動(dòng)
要探討西方治理問題，必須了解西方治理模式的興起原因。西方治理模式因兩個(gè)失靈而產(chǎn)生，即市場(chǎng)失靈和政府失靈。所謂市場(chǎng)失靈，是指未能有效地依靠“價(jià)格機(jī)制”來調(diào)節(jié)稀有資源的分配；所謂政府失靈，則是指作為公共利益的代表，政府未能實(shí)現(xiàn)重大的公共目標(biāo)。治理則試圖擺脫單純依賴市場(chǎng)或強(qiáng)權(quán)對(duì)社會(huì)的控制，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的互動(dòng)。
當(dāng)然，西方治理對(duì)兩種失靈的應(yīng)對(duì)并不是平等的，而是有所側(cè)重。其中主要針對(duì)的是政府失靈，在國家管理的過程中，因政府的權(quán)力過于集中而產(chǎn)生的一系列問題，使西方的治理理論也都意在弱化政府的作用，增加非政府行為體的作用。治理蘊(yùn)含的主要轉(zhuǎn)變方式包括：從政治向市場(chǎng)，從社區(qū)向市場(chǎng)，從政客向?qū)＜?，從政治、?jīng)濟(jì)和社會(huì)的等級(jí)結(jié)構(gòu)向非中心化的市場(chǎng)、伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)變。
傳統(tǒng)的治理觀念與統(tǒng)治的含義類似，都是指國家為社會(huì)提供指導(dǎo)。而現(xiàn)代的治理理論則強(qiáng)調(diào)，政府在做決策時(shí)應(yīng)該與非政府行為體合作。威廉•布瓦耶（William Boyer）指出：“很明顯，我們正在從政府統(tǒng)治向治理邁進(jìn)。我們可以這樣定義治理，即在統(tǒng)治的過程中，在它們與經(jīng)濟(jì)和公共政策的集體關(guān)系中，政府的行為加上其與非政府合作者的互動(dòng)。”埃里克—漢斯•克利金指出，由于政府面對(duì)的挑戰(zhàn)日益復(fù)雜，其愈發(fā)依賴社會(huì)行為者來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)……只有通過集體行動(dòng)才能解決社會(huì)政策問題。治理傾向于強(qiáng)調(diào)政府組織和其它組織之間的橫向關(guān)系。彼得斯（Peters）和皮埃爾（Pierre）認(rèn)為，“無政府的治理”正成為先進(jìn)的工業(yè)化民主國家占主導(dǎo)地位的管理模式。政府與私營部門的合作關(guān)系和其它互動(dòng)等現(xiàn)象的發(fā)生使政府不再是為社會(huì)進(jìn)行“價(jià)值的權(quán)威性分配”的中心。格里•斯托克（Gerry Stoker）認(rèn)為，治理的實(shí)質(zhì)是它集中關(guān)注不依賴政府權(quán)威和制裁的統(tǒng)治機(jī)制。
因此，所謂治理，即是政府、市場(chǎng)和公民之間的動(dòng)態(tài)平衡，強(qiáng)調(diào)在政治決策時(shí)哪一方面都不可偏頗。只是在當(dāng)前西方政府權(quán)力過于集中的情況下，強(qiáng)調(diào)了企業(yè)和公民的作用。如果按照行為體來表述的話，即是政治精英、企業(yè)精英和公民之間的互動(dòng)。這里所說的政治精英既包括國家元首，也包括政黨領(lǐng)導(dǎo)人、議會(huì)議員等。
非政府行為體影響和參與政府決策的形式是多樣化的，譬如政府取消一些對(duì)市場(chǎng)有過多介入的職能，或者將一些公共職能轉(zhuǎn)移到非政府組織等。世界銀行提出的全球治理指數(shù)（WGI），涵蓋了1996年到2014年之間全球215個(gè)經(jīng)濟(jì)體，包括了六個(gè)部分：言論和問責(zé)、政治穩(wěn)定和沒有暴力、政府效能、規(guī)制質(zhì)量、法治、腐敗控制。這些指標(biāo)綜合了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家大量企業(yè)、公民和專家的觀點(diǎn)，構(gòu)成了衡量國家治理好壞的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用性較為普遍。由這六個(gè)指標(biāo)指數(shù)可以看出，言論和問責(zé)是衡量一個(gè)國家和地區(qū)治理水平的首要職能，也是非政府行為體參與和影響決策的主要職能。
言論和問責(zé)主要涉及到溝通渠道的問題，傳播形式的變化會(huì)直接影響到政治精英、企業(yè)精英和公民三者之間的關(guān)系。在傳統(tǒng)媒體時(shí)代，三者的互動(dòng)更多體現(xiàn)在政治精英、企業(yè)精英之間的互動(dòng)，政府的精英和企業(yè)的精英都會(huì)影響媒體，而媒體的信息把關(guān)人也是由精英構(gòu)成，公民在此互動(dòng)中的作用被弱化，傳統(tǒng)媒體時(shí)代的治理更多體現(xiàn)的是一種精英政治。而在自媒體時(shí)代，政治精英（主要指政治候選人）實(shí)現(xiàn)了與公民之間的直接對(duì)話，企業(yè)精英和媒體精英的作用被削弱，導(dǎo)致的結(jié)果是可能政治精英利用民眾的情感走向?qū)?quán)，或者被民眾的情緒所帶動(dòng)，出現(xiàn)民粹的傾向。
傳統(tǒng)媒體時(shí)代的治理是精英政治
傳統(tǒng)媒體包括報(bào)紙、雜志以及電視、收音機(jī)等。西方的媒體經(jīng)過一個(gè)政黨化向非政黨化的過程，在此過程中變得中立?，F(xiàn)代的歐美國家奉行的自由至上的媒介理論，主張傳媒不是政府的工具，而是提出論據(jù)與爭(zhēng)辯的手段，人民對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督檢查，并提出他們對(duì)政策的主張。傳媒不受政府的控制和影響，且作為“自由市場(chǎng)”，無論少數(shù)或多數(shù)，弱者或強(qiáng)者，都能接觸傳媒。傳統(tǒng)媒體承擔(dān)著中介的作用，即它能夠把政府的聲音傳達(dá)給民眾，也能夠把民眾的聲音傳遞到上層。傳統(tǒng)媒體的上傳下達(dá)表面上是自由的、獨(dú)立的，但媒體是掌控在某個(gè)傳媒集團(tuán)手中，因而這些集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)有自己的利益考量。信息的傳遞過程中，記者、編輯、媒體的管理者都承擔(dān)者信息把關(guān)人的角色。也就是媒體會(huì)對(duì)雙方的信息進(jìn)行過濾、編輯，這種方式有利有弊。
有利的方面是會(huì)把非理性的、極端的觀點(diǎn)過濾掉。舉例來說，假定一個(gè)人想競(jìng)選政治領(lǐng)導(dǎo)人，譬如總統(tǒng)或議員。首先他必須加入一個(gè)黨派，因?yàn)槊總€(gè)黨派長(zhǎng)期以來都會(huì)有一些選民的支持，而加入某個(gè)黨派，并成為其代表，就意味著他能夠爭(zhēng)取到這一政黨認(rèn)同者的支持。同時(shí)，他的一些政策、主張需要通過政黨的組織力量傳播。其次，他必須在媒體上做廣告，譬如在報(bào)紙上發(fā)表自己的觀點(diǎn)，在電視上播放自己制作的廣告等。進(jìn)一步追問，依靠講事實(shí)、擺道理的理性說服還是依靠講故事，或者帶有情感色彩的言論，這些政治廣告哪一個(gè)更易吸引選民的注意，依照學(xué)者們的相關(guān)研究，我們發(fā)現(xiàn)是后者，即政治廣告更多是以情感動(dòng)人。競(jìng)選廣告通過運(yùn)用畫面和音樂暗示，從而引發(fā)觀眾的情感的反應(yīng)。用帶有激情的廣告號(hào)召大家參與選舉，或者是帶有恐懼色彩的廣告勸說選民不要投對(duì)方，轉(zhuǎn)而支持自己[1]。因此，設(shè)想一個(gè)思想極端的人，依靠自己極端的言論蠱惑民眾，使大家把選票投向自己。但是他要做到這一點(diǎn)，必須突破兩層障礙：一是政黨關(guān)，即他的言論必須符合傳統(tǒng)政黨的形象，他必須根據(jù)政黨的形象調(diào)整自己的觀點(diǎn)；二是媒體關(guān)，他的言論即使再極端也必須征得把關(guān)人的同意，他們會(huì)對(duì)候選人的觀點(diǎn)進(jìn)行過濾。
不利的方面是容易形成精英之間的利益交換，精英統(tǒng)治。一個(gè)候選人和政黨之間，以及媒體把關(guān)人之間，既有思想和利益沖突，也有相互利用的一面。譬如，候選人和政黨之間相互妥協(xié)，達(dá)成利益交換。候選人利用某大企業(yè)的捐款，通過花巨資在媒體上購買投放廣告，而媒體的投資人和媒體的把關(guān)人也會(huì)被巨大的利益所吸引，而網(wǎng)開一面，導(dǎo)致“富媒體、窮民主”的現(xiàn)象出現(xiàn)。[2]可以說，政治精英、企業(yè)精英、傳統(tǒng)媒體之間的互動(dòng)使國家的治理變成了一種精英統(tǒng)治，三方首先考慮的都是自己的利益，在此交換過程中民主被犧牲了。
自媒體時(shí)代的治理問題是專權(quán)與民粹
網(wǎng)絡(luò)的興起改變了傳統(tǒng)媒體下的西方治理模式，網(wǎng)絡(luò)最大的特點(diǎn)是自媒體傳播，即每個(gè)上網(wǎng)的人都可以成為信息的發(fā)布者，不用通過傳統(tǒng)媒體，即可把自己看到的信息發(fā)布出去。同時(shí)自媒體所具有的交互性、即時(shí)性、共享性等特征，使無論是政治精英還是普通民眾，在網(wǎng)絡(luò)世界中的信息交流都是相互的，民眾的訴求政治精英能夠看到，并能夠?qū)γ癖姷脑V求進(jìn)行回應(yīng)，這種信息的交流是即時(shí)的，同時(shí)他們交流的信息其他網(wǎng)民也可以看到，從而影響其他網(wǎng)民。
自媒體的興起對(duì)原有的政治精英、企業(yè)精英和媒體之間關(guān)系產(chǎn)生沖擊。如上分析，傳統(tǒng)媒體時(shí)代，競(jìng)選和政治決策變成了精英之間的游戲，民眾很難介入其中。但自媒體興起之后，一個(gè)政治候選人可以直接與民眾對(duì)話。簡(jiǎn)單來說，網(wǎng)絡(luò)興起之后，網(wǎng)絡(luò)傳播取代了舊有的人際和媒體的信息傳播。過去的人際信息傳播指政黨依靠組織的力量將候選人的信息散播開來；而現(xiàn)在候選人可以通過網(wǎng)絡(luò)把自己競(jìng)選的信息傳播開去，不受時(shí)間和地點(diǎn)的局限。過去競(jìng)選的廣告、政策必須通過媒體來進(jìn)行傳播，現(xiàn)在則可以繞開媒體，通過網(wǎng)絡(luò)傳播。更重要的是，針對(duì)民眾的訴求，他們能夠即時(shí)反映，然后調(diào)整自己的競(jìng)選策略。因此，自媒體興起之后，使民眾得到了賦權(quán)，打破了政治精英之間的“游戲”。
但新的問題也由此產(chǎn)生，候選人或決策者直接面對(duì)民眾的結(jié)果是，候選人可能直接迎合民眾的訴求，這其中既可能有理性的訴求，也有可能是情緒的宣泄。而后者的可能性較大，因?yàn)槿藗冄芯堪l(fā)現(xiàn)，多數(shù)選民并不是理性的、也不具有豐富的政治知識(shí)。在一些國家，多數(shù)情況下選民是無知的，選民一般情況下對(duì)政治并不感興趣，只是在競(jìng)選時(shí)期稍加關(guān)注，而且多數(shù)選民的政治知識(shí)存在嚴(yán)重不足。譬如，他們不知道代表他們選區(qū)的議員是誰，不知道誰在國會(huì)中占據(jù)多數(shù)。多數(shù)人只是簡(jiǎn)單地知道政府如何運(yùn)作，但很少對(duì)重要的政治議題擁有“真正的”態(tài)度。[3]由于民眾對(duì)政治知識(shí)掌握較少，導(dǎo)致他們可能對(duì)某件事或是極端低估，或是無限夸大事件的嚴(yán)重性。
但是也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，盡管民眾“無知”，多年以來公眾的輿論卻是基本穩(wěn)定的，選舉的結(jié)果也是基本符合人們的預(yù)期的。即無知不等于選擇的不正確。為何出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象？有學(xué)者認(rèn)為在于啟發(fā)性（heuristics），即普通民眾有認(rèn)知的捷徑。他們盡管可能存在知識(shí)、能力不足，但能根據(jù)一個(gè)或幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)保證結(jié)果的正確性。這些捷徑被學(xué)者歸納為五種：政黨、意識(shí)形態(tài)、所認(rèn)可群體的態(tài)度、民調(diào)、相貌。其中前兩種是最主要的依據(jù)。五種捷徑中，政黨和意識(shí)形態(tài)與作為政黨的候選人關(guān)系密切，而民調(diào)受媒體的影響較大，相貌盡管與候選人自己的長(zhǎng)相相關(guān)，但也受媒體的“丑化”或“美化”相關(guān)。可以說，五種捷徑與政黨、傳媒的媒介方式相關(guān)，但是在自媒體時(shí)代，五種捷徑面臨著失靈的危險(xiǎn)，民眾失去了多數(shù)認(rèn)知的捷徑，也就容易被某些政治領(lǐng)導(dǎo)的言論所蠱惑。
由于民眾的“無知”，在自媒體的時(shí)代，他們受領(lǐng)導(dǎo)本人的個(gè)性特征影響較大。如果一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的觀點(diǎn)是溫和的，能夠顧及黨派和媒體的關(guān)系，同時(shí)兼顧民眾的訴求。這種治理的危機(jī)并不明顯，奧巴馬即是如此。在兩次總統(tǒng)競(jìng)選中，奧巴馬的團(tuán)隊(duì)建立了個(gè)人網(wǎng)站、博客，并通過YouTube 視頻網(wǎng)站、手機(jī)短信等發(fā)布自己的競(jìng)選主張。但他無論在競(jìng)選和當(dāng)總統(tǒng)職位時(shí)，都很好地協(xié)調(diào)了媒體、政治精英、民眾之間的關(guān)系，盡管他利用了自媒體，但是幾者之間的張力并不明顯。但是在特朗普時(shí)代，特朗普本人并沒有獲得黨內(nèi)大佬的支持，有的甚至公開反對(duì)他，但是他執(zhí)意參選，并最終贏得了黨內(nèi)的初選。探究特朗普為何能夠當(dāng)選，筆者認(rèn)為，這其中自媒體發(fā)揮了重要的作用。特朗普利用推特發(fā)表自己的觀點(diǎn)，這些觀點(diǎn)大膽，譬如宣布退出TPP，在美墨邊境建墻，撤回駐外的美國企業(yè)以給美國工人提供機(jī)會(huì)、與俄羅斯修好等。而且表達(dá)這些觀點(diǎn)時(shí)，以一種簡(jiǎn)短、肯定的、甚至是爆粗口的語氣表達(dá)出來。但是應(yīng)該指出的是，雖然治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是向社會(huì)分享權(quán)力，但自媒體興起的結(jié)果可能會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致權(quán)力的集中。
【本文作者分別為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院2015級(jí)博士生】
注釋：
[1]（美）泰德·布拉德爾：《政治廣告》[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年版，第6-13，121，152-153，198-205頁。
[2]（美）羅伯特·W·麥克切斯尼：《富媒體窮民主：不確定時(shí)代的傳播政治》[M].北京：新華出版社，2003年版。
[3]Richard R. Lau and David P. Redlawsk, "Advantages and Disadvantages of Cognitive Heuristics in Political Decision Making",[J].American Journal of Political Science, Vol.45,No.4. Oct.2001.