近幾年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)改革不斷深入，城市建設(shè)日趨繁華。尤其在大中型城市里，高層建筑、大型基礎(chǔ)設(shè)施處處可見，但是有些配套的安全設(shè)施及裝備仍未跟上，致使災(zāi)難發(fā)生時救援受阻，造成嚴(yán)重的人員傷亡及經(jīng)濟(jì)損失。盡管當(dāng)下國內(nèi)外沒有任何學(xué)術(shù)機構(gòu)對城市災(zāi)害給出一個明確的定義，也沒有系統(tǒng)地將城市災(zāi)害的種類劃分清晰，我們還是不難通過常識來進(jìn)行分析，城市越繁華、人口越密集、現(xiàn)代化程度越高，其受災(zāi)后的人員傷亡以及財產(chǎn)損失就越大。城市因其建設(shè)的復(fù)雜性，往往會因一起災(zāi)害引起連鎖反應(yīng)，不斷將險情放大。如：由火災(zāi)引起的燃?xì)夤艿辣?，由暴風(fēng)雨引起的積水并發(fā)損壞電線漏電等。城市是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，城市災(zāi)害也包括了幾乎所有的災(zāi)害險情。

我國城市災(zāi)情管理的概況

1997年建設(shè)部《城市建筑綜合防災(zāi)技術(shù)政策綱要》指出，城市的主要災(zāi)害源可分為水災(zāi)、火災(zāi)、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害。人們對城市災(zāi)害的認(rèn)識已不只限于自然災(zāi)害、人為事件，還包括了病毒疫情、恐怖事件和新生災(zāi)源。如2003年我國出現(xiàn)了SARS病毒，2013年昆明發(fā)生暴恐事件，使得城市災(zāi)害源擴(kuò)到了更大的范圍。因此，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國政府也逐步加強了城市安全的管理，城市綜合減災(zāi)管理水平有了很大提升。北京、上海、天津、深圳、廈門等城市對城市綜合減災(zāi)方面制定了一系列條例和管理制度，如上海市制定了《上海市民防條例》《上海市災(zāi)害事故應(yīng)急處置總體預(yù)案》《上海市防空警報管理辦法》《上海市地下空間安全使用管理辦法》《應(yīng)急手冊》等，為應(yīng)急減災(zāi)處置提供了制度保障和管理依據(jù)。并且市民防辦下設(shè)減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)日常管理工作，每年印發(fā)《市民防辦年度政策法規(guī)文件制定計劃》，并承擔(dān)上海市應(yīng)急綜合減災(zāi)工作中的牽頭協(xié)調(diào)作用。上海市應(yīng)急綜合減災(zāi)管理體系已經(jīng)覆蓋到各區(qū)縣，形成了較為完善的城市安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)和減災(zāi)管理體制。

縱觀國際社會，國外也十分重視城市應(yīng)急綜合減災(zāi)管理，1999年國際減災(zāi)論壇通過了《日內(nèi)瓦減災(zāi)宣言》《日內(nèi)瓦減災(zāi)戰(zhàn)略》等文件，各國也結(jié)合本國國情制定相應(yīng)的減災(zāi)措施。如美國主要采用城市安全計劃和危險性評估方法，利用計算機模擬災(zāi)害發(fā)生過程，并采取相應(yīng)的措施；日本自然災(zāi)害頻發(fā)，早在1961年就通過了《災(zāi)害對策基本法》，建立了從中央到地方、覆蓋全民的防災(zāi)體系，對災(zāi)害的事前、事中和事后進(jìn)行全過程管理；韓國、墨西哥等國成立了民防局，負(fù)責(zé)防災(zāi)減災(zāi)工作；俄羅斯成立了減災(zāi)部，負(fù)責(zé)防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)以及災(zāi)后重建等工作。因此，城市綜合減災(zāi)管理應(yīng)該因地適宜，根據(jù)自身所處城市地域的特點，確立“城市特色大環(huán)境下的公共安全”理念。

充分調(diào)研，建立全方位的應(yīng)急預(yù)案

城市綜合減災(zāi)管理屬于公共產(chǎn)品的范疇，為了更好地推廣該產(chǎn)品，政府在加快建立城市減災(zāi)體系的同時，還應(yīng)建立起完備的推廣渠道和社會網(wǎng)絡(luò)。我國城市的公共安全管理體系進(jìn)行創(chuàng)新性改革，就必須先解決當(dāng)前管理分散、各災(zāi)難相關(guān)管理部門缺乏溝通、難以調(diào)度、協(xié)調(diào)不暢的各種頑疾。

建立全方位的應(yīng)急預(yù)案。縱觀近年來的城市重大災(zāi)害發(fā)展規(guī)律，城市災(zāi)害往往具有較大的破壞性，并且擴(kuò)散的速度非常快。在重大災(zāi)害與社會危機出現(xiàn)時，事后的救援與抗災(zāi)，往往是彌補性的，是極為被動的。因此，災(zāi)害管理的重心應(yīng)提前到災(zāi)難的預(yù)防階段，綜合協(xié)調(diào)所有相關(guān)部門配合建立城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系。推進(jìn)這種“城市層面預(yù)防能力”的建立，就要各有關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)切實落實減災(zāi)協(xié)調(diào)機制，在日常工作中配置出一整套具有本城市環(huán)境特點、響應(yīng)速度快、操作性強的城市應(yīng)急預(yù)案。一旦險情發(fā)生，則在全市范圍內(nèi)由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)迅速協(xié)調(diào)啟動減災(zāi)預(yù)案，進(jìn)行抗災(zāi)救災(zāi)，災(zāi)情撲滅，城市恢復(fù)。

制定預(yù)案時，必須考慮研究以下問題：一是合理策劃、結(jié)合地域、突出重點、考慮時效。城市災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案應(yīng)結(jié)合本城市自身的特點，增強各個模塊之間的緊密性。二是統(tǒng)籌兼顧、無縫對接、配置合理、設(shè)計精細(xì)。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)建立預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，明確各部門的職權(quán)、職責(zé)、協(xié)調(diào)方式，緊密銜接。應(yīng)急系統(tǒng)也要包括災(zāi)情信息網(wǎng)絡(luò)、信息整合、信息通訊系統(tǒng)，對救災(zāi)各個機構(gòu)、救援隊伍的分工、分布、調(diào)用、統(tǒng)籌更要配置精細(xì)。三是針對地域、定向設(shè)計、明確責(zé)任、落實到位。城市綜合災(zāi)情應(yīng)急預(yù)案完成后，結(jié)合本城市的自然環(huán)境、地理位置、人文因素實施風(fēng)險評價。將可能發(fā)生的因素都納入到應(yīng)急預(yù)案里，增加預(yù)案覆蓋的風(fēng)險源。根據(jù)風(fēng)險評價的結(jié)果，確定相應(yīng)的應(yīng)急等級和方案，增強城市對災(zāi)情的應(yīng)急能力。

要完善城市減災(zāi)體制機制建設(shè)，完善相關(guān)法律體系

將全面整合模式運用到城市減災(zāi)體制的危機管理中，能夠體現(xiàn)危機管理意識理念、體現(xiàn)綜合減災(zāi)制度的系統(tǒng)科學(xué)性、體現(xiàn)危機管理水平與指揮能力，這是城市管理者應(yīng)具有的基本能力，也是其恪守崗位的責(zé)任心的體現(xiàn)。另外，完整的城市減災(zāi)戰(zhàn)略包括災(zāi)害的計劃管理，制定應(yīng)急預(yù)案；評估可能導(dǎo)致災(zāi)害的各種風(fēng)險隱患；建立突發(fā)災(zāi)害的預(yù)測預(yù)警體系；加強日常的安全教育、抗災(zāi)演練；建立分工明確、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的危機管理體制。

完善城市減災(zāi)機制。建設(shè)城市綜合減災(zāi)機制應(yīng)采用兼顧細(xì)節(jié)的協(xié)調(diào)性運作模式，細(xì)化管理系統(tǒng)的各個模塊，做到統(tǒng)一全局。例如在機制建設(shè)中，城市日常管理模塊中包括城市綜合減災(zāi)管理，行政管理中包括災(zāi)難管理等。應(yīng)急性與時效性也是減災(zāi)機制建設(shè)中最重要的部分，必須將反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的特色體現(xiàn)在相關(guān)機制中。

機制建設(shè)重在高效率效能的精細(xì)管理，只要是當(dāng)?shù)爻鞘芯哂袨?zāi)情隱患，就應(yīng)不斷深化與完善該機制。不能以建立機制為理由擴(kuò)招崗位，要充分協(xié)調(diào)好減災(zāi)管理與專業(yè)災(zāi)害管理的關(guān)系。如果機制完善，人員管理到位，完全可以進(jìn)行人員的復(fù)合任用。如對工礦企業(yè)的安全員進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)急培訓(xùn)，當(dāng)突發(fā)災(zāi)情時，該企業(yè)的安全員就可以及時參與到綜合減災(zāi)活動中來。這些安全員不僅了解企業(yè)實際情況，而且具備專業(yè)的災(zāi)情處理技能。更重要的是，災(zāi)害機制建立應(yīng)結(jié)合每個城市自身的實際特點，遵循“統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效便捷”“平戰(zhàn)兼具、以平為主”“管理整合、不斷加強”的原則，充分實地調(diào)研后進(jìn)行設(shè)計。

完善城市減災(zāi)法律體系。在城市減災(zāi)的法律保障方面，我國已經(jīng)建立了比較完備的法律體系，如《城市防災(zāi)法》《緊急狀態(tài)法》《救災(zāi)法》《綜合減災(zāi)基本法》等，這些法律體系主要涉及應(yīng)急預(yù)案的制定、落實和監(jiān)管，應(yīng)急物資的調(diào)配和支持，公民的生命財產(chǎn)安全的保障措施，災(zāi)害發(fā)生后的秩序恢復(fù)等。因此，完善的公共應(yīng)急法律可以有效保障城市綜合減災(zāi)系統(tǒng)的抗災(zāi)力。這些應(yīng)急減災(zāi)法律之間關(guān)系密切，互相聯(lián)動，各級政府相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合本城市的自身情況細(xì)化各項救災(zāi)事項，實現(xiàn)國家法律落地，不斷總結(jié)應(yīng)對災(zāi)情的實際經(jīng)驗，從而構(gòu)建起更加完善的城市災(zāi)害法律保障體系。

（作者分別為中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院博士生；中國礦業(yè)大學(xué)教授）

【參考文獻(xiàn)】

①李益敏：《災(zāi)害與防災(zāi)減滅》，北京：氣象出版社，2010年。

②李克：《防震減災(zāi)法律法規(guī)》，北京：地震出版社，2007年。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊

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