原標(biāo)題：標(biāo)本兼治遏制扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的腐敗

作者：李克軍，原中共黑龍江省委巡視組副廳級(jí)巡視專(zhuān)員

◤改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作取得顯著成就，但消極腐敗、公平缺失等問(wèn)題也很突出。

國(guó)家審計(jì)署對(duì)2010年至2012年財(cái)政扶貧資金分配管理和使用情況的審計(jì)結(jié)果顯示：19個(gè)被審計(jì)的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣普遍存在虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污侵占、請(qǐng)客送禮和損失浪費(fèi)等問(wèn)題，違法違規(guī)金額占抽查總額的18.4%，有的縣高達(dá)36.8%。

遏制扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的腐敗，必須標(biāo)本兼治、多管齊下，把嚴(yán)查嚴(yán)管與深化改革、推進(jìn)基層治理轉(zhuǎn)型緊密結(jié)合起來(lái)。目前，應(yīng)在以下幾個(gè)方面加大力度，有所突破。

凸顯威懾作用

今年1月，中紀(jì)委六次全會(huì)要求，“嚴(yán)肅查處扶貧領(lǐng)域虛報(bào)冒領(lǐng)、截留私分、揮霍浪費(fèi)行為，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力保障”；隨后，最高人民檢察院和國(guó)務(wù)院扶貧辦又聯(lián)合召開(kāi)會(huì)議，決定在全國(guó)范圍內(nèi)共同開(kāi)展為期5年的集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專(zhuān)項(xiàng)工作。

落實(shí)好這兩個(gè)部署，應(yīng)堅(jiān)持適度從嚴(yán)、依法按紀(jì)、保持常態(tài)的原則，避免一風(fēng)吹和運(yùn)動(dòng)式的“嚴(yán)打”。扶貧領(lǐng)域的貪腐行為直接涉及人民群眾的切身利益，性質(zhì)惡劣，危害嚴(yán)重，所以，紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先查辦此類(lèi)案件，對(duì)證據(jù)確鑿的違紀(jì)違法者，應(yīng)按紀(jì)律或法律規(guī)定的上限處罰，以形成足夠的震懾力。

應(yīng)針對(duì)扶貧資金運(yùn)行中出現(xiàn)的特殊情況，有針對(duì)性地完善立法，必要時(shí)可由立法機(jī)關(guān)頒布立法解釋或由司法機(jī)關(guān)頒布司法解釋。

如，挪用巨額扶貧資金用于買(mǎi)車(chē)蓋樓、揮霍浪費(fèi)的現(xiàn)象非常普遍，但因沒(méi)有“歸個(gè)人使用”，無(wú)法按挪用公款罪處罰，如果按“玩忽職守”行為處理，資金損失規(guī)模和犯罪構(gòu)成要件的認(rèn)定，難度都比較大，弄不好，很可能導(dǎo)致放縱犯罪或重罪輕判。

再如，動(dòng)用扶貧資金打造形象工程的不良影響不亞于個(gè)人貪占，但卻很難按違紀(jì)案件查處，更難于繩之以法。這些問(wèn)題，都需要通過(guò)完善相關(guān)法律和條規(guī)盡快加以解決。

構(gòu)建多元開(kāi)放型監(jiān)督體系

因?yàn)閲?guó)家各類(lèi)扶貧開(kāi)發(fā)資金都是自上而下運(yùn)行的，所以，自上而下的監(jiān)管只能加強(qiáng)，不能削弱。

但是，因?yàn)榉鲐毠ぷ鼽c(diǎn)多面廣，加之某些管理部門(mén)的少數(shù)公職人員本身存在權(quán)力尋租行為，過(guò)分倚重自上而下的監(jiān)管，既有力不從心的難度，又有“同體監(jiān)督”的弊端。所以，應(yīng)拓寬“異體監(jiān)督”渠道，努力構(gòu)建上下結(jié)合、官民互動(dòng)、縱橫交織、開(kāi)放透明的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)切實(shí)發(fā)揮人民代表大會(huì)及常委會(huì)的作用，使其更好地履行依法監(jiān)督的職責(zé)；應(yīng)支持包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的新聞媒體在反腐工作宣傳、反映群眾呼聲、提供案件線索、促進(jìn)問(wèn)題整改等方面發(fā)揮輿論監(jiān)督作用；應(yīng)扶持農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社、專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、貧困戶(hù)互助會(huì)、普法協(xié)會(huì)等民間組織發(fā)育發(fā)展，努力搭建民眾有序參與扶貧資金管理監(jiān)督的橋梁和平臺(tái)。

以縣為主體的項(xiàng)目管理機(jī)制

因?yàn)榉鲐氋Y金分配管理和使用中的問(wèn)題，主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)、村，所以，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)往往把上收項(xiàng)目審批權(quán)和管理權(quán)作為治亂的法寶。但實(shí)踐證明，權(quán)力上收是一把雙刃劍，它可能有利于防止資金串項(xiàng)挪用，也可能使項(xiàng)目脫離實(shí)際的弊端更難克服，權(quán)力尋租的土壤更難鏟除。

目前，扶貧開(kāi)發(fā)工作，共有扶貧辦、財(cái)政部（廳、局）、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)辦、以工代賑辦等20多個(gè)部門(mén)參與。財(cái)政扶貧資金被這些部門(mén)分解后，有的成了作用微小的“芝麻鹽兒”，有的則重復(fù)“扎堆兒”。即使相關(guān)部門(mén)及其工作人員完全按原則辦事，也難免鞭長(zhǎng)莫及?；鶎映３２扇?ldquo;移花接木”、“重復(fù)立項(xiàng)”、“以舊頂新”等辦法應(yīng)付檢查驗(yàn)收。

另外，扶貧資金投向扭曲的一個(gè)重要表現(xiàn)，是扶“假貧”，即一些貧困程度并不嚴(yán)重的鄉(xiāng)、村或農(nóng)戶(hù)被列入貧困對(duì)象，享受到扶貧待遇，而真正的貧困鄉(xiāng)村和農(nóng)戶(hù)卻被扣到“圈外”。

今后的“精準(zhǔn)扶貧”，首先要求把扶貧對(duì)象搞準(zhǔn)，而這項(xiàng)最基礎(chǔ)的工作，必須依靠基層政府和村民自治組織來(lái)完成?？h級(jí)政府，直接面向基層，有條件依據(jù)實(shí)際情況安排項(xiàng)目和資金，達(dá)到或接近“精準(zhǔn)扶貧”的要求；部門(mén)設(shè)置和管理功能齊備，具備跟蹤監(jiān)控資金運(yùn)行的能力。所以，必須毫不動(dòng)搖地建立以縣為主的管理機(jī)制。中央和省市政府，應(yīng)按照各地貧困人口、農(nóng)民人均純收入、貧困發(fā)生率等因素，將資金“逐級(jí)砍塊、集中到縣”，同時(shí)，將工作任務(wù)和責(zé)任同步落實(shí)到縣。這樣，不僅可以較好地實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，避免多方扯皮，還能夠?qū)?ldquo;假扶貧”、“扶假貧”、“跑部錢(qián)進(jìn)”等消極腐敗現(xiàn)象起到一定的遏制作用。

坐實(shí)政務(wù)村務(wù)公開(kāi)制度

毋庸置疑，縣級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)的某些公職人員同樣存在濫用權(quán)力、不守規(guī)矩的可能，而且近年來(lái)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的很多貪腐案件和形象工程都發(fā)生在縣一級(jí)。所以，必須在放權(quán)與縣的同時(shí)，建立起前文所說(shuō)的多元化、開(kāi)放式監(jiān)管體系。這里，一個(gè)重要的前提是扶貧開(kāi)發(fā)資金的運(yùn)行公開(kāi)透明。“

應(yīng)該說(shuō)，近年來(lái)，從中央到地方，各級(jí)黨委、政府都在反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)，“文本”制度算得上健全配套，實(shí)踐中也取得一些可喜可賀的成就。但按照陽(yáng)光政務(wù)的要求，尚有很大差距，有些地方的“公開(kāi)”基本流于形式，甚至淪為作秀。

今后，縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，科目設(shè)置應(yīng)該詳盡、明了，讓每個(gè)人民代表都看得懂；扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)模和使用情況，應(yīng)該通過(guò)多種渠道向全社會(huì)公開(kāi)；村務(wù)公開(kāi)要摒棄形式主義，講求實(shí)際效果，讓精準(zhǔn)扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)，全部置于村民的監(jiān)督之下。

讓貧困農(nóng)民獲得更多話語(yǔ)權(quán)

實(shí)踐證明，公開(kāi)和民主是須臾不可分離的“孿兄弟”，兩者互為條件、互相包含。在現(xiàn)實(shí)條件下，陽(yáng)光政務(wù)，離不開(kāi)自上而下的督促，但更需要自下而上的草根推動(dòng)和民主保障。

從一定意義上說(shuō)，財(cái)政扶貧資金投向不合理，主要原因是農(nóng)民的利益偏好表達(dá)機(jī)制缺失；扶貧資金被挪用甚至侵吞，主要原因是農(nóng)民參與機(jī)制和受益群體維權(quán)機(jī)制缺失；農(nóng)民參與熱情和參與能力低下，主要原因是民間組織發(fā)育緩慢，基層自治組織行政化嚴(yán)重。所以，發(fā)展基層民主，是遏制扶貧領(lǐng)域腐敗的治本之策。

（作者曾在國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣擔(dān)任縣長(zhǎng)、書(shū)記7年，原載于社科報(bào)總1526期，有刪節(jié)）