【摘要】我國房屋限購令實施至今雖然在房地產交易和房價兩方面發(fā)揮了行政控制作用，給過熱的樓市降了溫，但是在實施執(zhí)行過程中也出現(xiàn)眾多新問題，讓大眾對其法律性質產生了質疑。房地產市場調控必須注重實效且手段正當，因為房屋限購令隸屬行政手段，所以可將其納入現(xiàn)行法律體系，使其合法。

【關鍵詞】房屋限購令   行政法   法治化途徑   穩(wěn)步調控     【中圖分類號】D922.12     【文獻標識碼】A

早在2010年初，中國各大城市的房屋銷售價格暴漲，各種名目的炒房和投機性購房行為開始滋生蔓延。針對房地產市場發(fā)展的亂象，國務院于2011年4月份發(fā)布通知，規(guī)定要“嚴格限制各種名目的炒房和投機性購房等行為，堅決遏制部分城市房價的快速上漲現(xiàn)象”。同年9月下旬，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部和監(jiān)察部進一步明確提出了限購政策的四項要求，精準地打擊了部分人的房地產投機行為，遏制了眾多城市房價急劇上漲的勢頭。然而，房屋限購令從中央到地方各省市都是抽象的行政行為，只能約束行政管理中房屋買賣簽字購買人，而不能作為解決商品房買賣合同糾紛等民事法律糾紛的依據(jù)。未來應當站在行政法角度研究，讓房屋限購令與現(xiàn)行法律結合，探索出促成房屋限購令法治化的路徑，最終實現(xiàn)依法調控房地產市場、執(zhí)行房屋的限購政策。

房屋限購令達到了穩(wěn)定房地產市場發(fā)展、防止泡沫的預期

從行政法視角看房屋限購令實施至今的情況，其在房地產交易和房價兩方面發(fā)揮的行政控制作用成效突出，給過熱的樓市迅速降了溫；而其在實施執(zhí)行過程中也誘發(fā)了一些新問題，讓大眾對房屋限購令的法律性質產生質疑。尤其近年來二線城市紛紛取消房屋限購令、一線城市仍舊執(zhí)行限購的背景下，針對房屋限購令的行政法思考與法治化途徑研究十分必要。

房屋限購令是中央政府在調控樓市過程中的臨時性措施，規(guī)定一個家庭只可新購買一套商品住房。這是房地產市場調控的階段性需求，是引導房地產市場逐漸步入更理性發(fā)展軌道的一種行政手段。不同城市頒布了適合自身房地產市場發(fā)展狀況的限購令，因為限制的程度不同，房屋限購令產生的調控效果也不同。執(zhí)行嚴厲房屋限貸政策的城市，房屋價格和銷量都有所回落，而限購令執(zhí)行不嚴的城市房屋市場沒有多大變化。從2011年房屋限購令執(zhí)行以來，有效遏制了房價的過快上漲，2012年我國受經(jīng)濟發(fā)展影響下調存款準備金率并降息，房屋售價漸漸回升，年底更顯現(xiàn)了報復性的價格反彈。2014年，中國樓市的持續(xù)低迷讓房屋限購令有了松動，限購令松綁的有呼和浩特、濟南、青海、西寧等15座城市。房屋限購令的解禁給持續(xù)下行的樓市帶來了上漲的動力。2015年8月我國房地產市場銷售扭虧，繼續(xù)執(zhí)行房屋限購政策的只剩下了北京、上海、深圳、三亞等幾個城市。

過去5年來，房屋限購令從出臺、執(zhí)行到解禁的全過程，達到了穩(wěn)定房地產市場發(fā)展、防止泡沫的預期。然而，到了2016年2月份，我國房地產銷量持續(xù)增長，房屋價格回溫，京滬廣深四大城市領漲趨勢明顯，在“化解房屋庫存”的發(fā)展目標下，多地樓市量價齊升。2016年的政府工作報告更是首次提到“要取消過時的限制性措施”。

房屋限購令沒有確切的法律做依托，執(zhí)行中會被質疑其合法性

我國房屋限購令的法律性質。我國房屋限購令并不是法律條文，而是行政行為。房屋限購令依據(jù)“國十條”規(guī)范性文件精神出臺，具有隨時性，也可以挖掘規(guī)律提前預見，所以限購令不歸屬不可抗力，也不能根據(jù)不可抗力條款來免責。房屋限購令限定的是我國房地產交易的行為，并沒有針對特定的人。限購令可以隨著房地產市場的變化加以調整，選擇出臺和撤銷，屬于宏觀調控舉措，尚沒有溯及力。房屋限購令政策屬性強烈，對房屋交易影響較大，實踐過程中引發(fā)的糾紛頗多，因此，應將房屋限購令與我國當前行政法體系相結合，明確其行政法律特性。房屋限購令隸屬抽象行政行為之一，所以房屋限購令當中的細則首先要符合我國憲法與行政法的規(guī)定，制定實施范圍、過程都必須運作在憲法和行政法的框架下，這樣房屋限購令才能擁有實際的法律效力。

我國房屋限購令的法律問題：一是房屋限購令法律依據(jù)不足。沒有確切的法律做依托，故而執(zhí)行中會被質疑其合法性。把房屋限購令納入法治化是完善行政手段宏觀調控的必然途徑，可我國至今沒有針對宏觀調控的法律立法。故而房屋限購令法律依據(jù)不足，“國十條”和地方實施細則均不能為房屋限購令提供法律規(guī)范考量。從實質上講，我國房屋限購令以“其他行政規(guī)范性文件”方式對房屋財產權進行限制，違反了法律的保留原則。

二是限購令在執(zhí)行中欠缺平等。房屋限購令在執(zhí)行中采取的手段沒有體現(xiàn)公正平等，因為購房者戶籍所在地的不同，在執(zhí)行房屋限購令的城市擁有戶籍的居民能多購買一套房，而外地戶籍的居民則不能。這種差異導致法律無法有效救濟擁有特殊身份的公民，長此以往可能讓公眾動搖對中央政策的信心，這種調控行政手段也無法長久運行。房屋限購令實施過程中與憲法平等原則相違背，也與行政法的合法行政、合理行政、程序正當?shù)仍瓌t不符。

三是與行政法比例原則不一致。房屋限購令是一項行政舉措，就要遵循行政法基本原則。行政法比例原則要求，行政機關在實施行政行為時，其目的和手段必須對稱和相適應。行政機關不可運用過度舉措來滿足超高目標，應保持相關舉措執(zhí)行后帶來的對應損失最低。這一原則包含了行政行為的合法、合理性問題。房屋限購令是政府頒布的限制房地產交易的政策，政府直接參與房地產市場經(jīng)營活動的把控，直接干預了房地產市場的運營，和行政法比例原則不一致。

四是行政干預后，房屋限購令效力難持久。從房屋限購令執(zhí)行情況看，其執(zhí)行效力并不長久，行政干預執(zhí)行初期起到了限制炒房和投機性購房的作用，可房屋限購令始終沒有納入行政法范疇，并不是法律條文，其限制能力有限，也容易通過其他對策抵消其影響力。中期這種現(xiàn)象更是層出不窮，避免其行政限制的手段不斷翻新。此外，隨著房地產市場整體發(fā)生了變化，限購政策不再適合房地產市場發(fā)展的節(jié)奏，因而取消房屋限購令是最終結果。

五是房屋限購令缺乏有效行政監(jiān)督。行政權力實施過程中難免會發(fā)生執(zhí)行偏差，產生任意性，此時完善嚴謹?shù)谋O(jiān)督機制就是保障行政主體理性化行使權力的重要手段。房屋限購令牽涉到房地產行業(yè)整體利益，執(zhí)行過程中必須要有監(jiān)督機制予以嚴密監(jiān)管?？蓪嶋H上我國房屋限購令從執(zhí)行之初就沒有完善的行政監(jiān)督，執(zhí)行過程中監(jiān)督更不到位。

將房屋限購令納入現(xiàn)行法律體系，并明確房屋限購令退出的時機

房地產市場調控必須注重實效且手段正當，因為房屋限購令隸屬行政手段，所以可將其納入現(xiàn)行法律體系，使其合法。應當以我國法律制定的常規(guī)方式實現(xiàn)立法，以行政法規(guī)來輔佐實施。當前可以從以下三個層面來推動房屋限購令合法、合理化：

一是提升法治理念，做到令行禁止。房屋限購令作為調控的手段沒有法律根基，無法在實施過程中做到令行禁止，其合法性易遭受質疑。針對此，我國政府應提升各省市的法治理念，明確宏觀調控行政干預的重要性，明確行政政策執(zhí)行的宏觀意義。但是政府進行宏觀調控也必須遵從現(xiàn)有法律，以法律為準繩約束行政干預行為。我國現(xiàn)行法律仍是房地產開發(fā)行業(yè)必須嚴格遵守的規(guī)則，發(fā)揮著規(guī)范行業(yè)市場發(fā)展的作用。以法治為基礎的宏觀調控政策才具有合法性，納入法治框架內的房屋限購令才有保障，調控執(zhí)行力才會更強，臨時下達的限購令在執(zhí)行過程中要避免損害相對人的合法利益。假如房屋限購令中制定的舉措，在當前法律中并沒有明確的規(guī)定條款，就要以修訂法律為前提，完善后方能繼續(xù)實施，不能夠為求臨時短期的調控成效而犧牲法治化管理。

二是解決房屋限購令與當前法律的沖突。房屋限購令是以限制房地產市場主體的房屋購買自由為內容的行政干預手段，限制了公民房屋購買、銷售權，與法律保留原則有沖突，致使其合法性遭受質疑。行政限制令是我國經(jīng)濟安全和民眾福利缺乏保障、立法又相對滯后的情況下，政府臨時采取的應急性行政手段。所以，行政限制令沒有確定的法律定義，尚需行政部門進一步細化、明確化。行政法院有權審查這些限制令涉及的概念擬定，也就是行政機關有權對限購令作出決定，明確不確定的法律概念。這種立法設計擴展了行政機關預設決定空間，也解決了限購令與當前依法行政管理的沖突。

三是厘清調控關系，完善宏觀調控。房屋限購令的行政執(zhí)行必須厘清兩方面關系，也就是市場和政府權力的關系。頒發(fā)行政舉措必須遵循市場發(fā)展規(guī)律，依照市場發(fā)展變化情況來不斷完善宏觀調控。我國一直實行的是社會主義市場經(jīng)濟，我國憲法不僅確立了市場經(jīng)濟的原則地位，更以制度制約方式賦予國家一種基本義務，即國家管理經(jīng)濟活動的最基本方式是通過立法直面當前形勢，健全法律體系調控。依照我國現(xiàn)有法律規(guī)定，國務院有領導、管理經(jīng)濟工作和城鎮(zhèn)建設的權力，而這些權力應用到具體的政策、管理規(guī)定上仍舊不能與市場經(jīng)濟根本原則相背離，不能夠對個人或市場經(jīng)濟組織進行的微觀經(jīng)濟活動加以干預。房地產市場是房屋買賣雙方協(xié)商交易房屋價格及數(shù)量的機制，所以要促成房屋購買雙方利益關系的規(guī)則的構建，才能夠讓房屋交易順利進行。就房地產市場而言，中央政府宏觀調控的重點應該是市場運行及監(jiān)督機制，而并非房屋的價格、成交數(shù)量等交易最終結果。對房地產市場的調控要遵循市場發(fā)展變化的規(guī)律，房屋限購令只是臨時的限制手段，如果不適合市場發(fā)展變化具體情況，必然最終被市場淘汰。只有厘清調控關系、順應市場發(fā)展動向來完善宏觀調控手段，才能夠讓限購令正當，才能在合理范疇內真正發(fā)揮調節(jié)作用，也不會干預市場發(fā)展規(guī)律、侵害多方利益。

行政程序是國家出于特定時期特定發(fā)展情況下，對民眾基本權利的一種必要的限制。國家行政政策執(zhí)行時，我國現(xiàn)有法律基本權利（包含民眾財產權等）保護的核心內容相應發(fā)生轉化，轉為對權力運行機制的保障。目前，行政程序法正在我國部分省市實施，行政決策相關程序的立法，讓行政限購令有了明確的法律地位。行政程序法涉及到限購令的社會公開、政府行政首長的決策啟動、行政限購方案公開征集、審議批準、公布執(zhí)行、評估監(jiān)督六個方面，這讓國家法治在行政程序中更為透明，行政限購也更加適用，能夠促使公眾看到擬定、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，能自覺去遵從。行政權力行使的時效性決定了房屋限購令的臨時性，如果缺乏退出機制，臨時性的限購變?yōu)殚L效機制，很難適應房地產市場的持續(xù)發(fā)展，更會讓政府陷入對市場經(jīng)濟發(fā)展干預過度的質疑中。所以，應當通過執(zhí)行過程中的評估來明確房屋限購令退出的時機，制定具體退出流程，預測退出結果而后實施退出監(jiān)督管控。

同時，嚴格執(zhí)行監(jiān)督，構建法治環(huán)境。房屋行政限購令是抽象行政行為之一，監(jiān)督管控要從如下三方面著手：一是權力機關監(jiān)督的不斷完善。權力機關監(jiān)督房屋限購令執(zhí)行情況，要事先通過國家權力機關對其進行立法授權，審議制定限購令的過程，明確房屋限購令退出制度，立法授權先要規(guī)范人大授權，由縣級以上人民政府給出決策，提請同級人大及其常務委員會審議決定并備案審查。二是行政裁量權力監(jiān)督。行政裁量權力監(jiān)督就是行政調控手段是否適用的裁量與行為復議，對行政手段不適用部分予以糾正或停止執(zhí)行。這是行政上級對下級制定的抽象行政行為、違法行為的監(jiān)管。三是司法審查監(jiān)督機制。房屋限購令作為抽象行政行為必須接受司法機關的審查，這也將其行為納入了法律監(jiān)督的范疇。我國法院目前無權撤銷行政抽象行為，也不能夠判定其是否有效。這種狀況導致了行政相對人合法權益受損后沒有法律約束，存在不公平現(xiàn)象。所以，為了最大限度保護公民合法權益，完善司法審查機制、監(jiān)督機制勢在必行。

（作者單位：長春財經(jīng)學院)

【參考文獻】

①賈媛媛：《“自治”與“管制”之間:“矯治”的界限與基準——以“房屋限購令”為切入點》，《行政法學研究》，2011年3月。

②符啟林、王亮：《限購令法律問題探究》，《中國房地產》，2011年8月。

③周健宇：《房產“限購令”的合法性及其救濟途徑探析》，《海南大學學報(人文社會科學版)》，2012年5月。

④史以賢：《房地產市場宏觀調控的法治思考——以限購令法律問題為視角》，《中國不動產法研究》，2012年4月。

責編/張寒    美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。