【摘要】我國自20世紀80年代開始涉足地方政府間的關(guān)系研究，但體制、國情的特殊性也決定了我國地方政府間橫向關(guān)系研究不可能照搬西方的理論與實踐措施，因此必須結(jié)合具體國情認清地方政府橫向關(guān)系調(diào)適對我國社會發(fā)展的重要意義。文章通過分析目前地方政府橫向關(guān)系調(diào)適存在的問題，提出了相關(guān)的解決策略。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域　地方政府　橫向關(guān)系　調(diào)適

【中圖分類號】F127　  　　 　　　【文獻標(biāo)識碼】A

地方政府橫向關(guān)系即并不存在隸屬關(guān)系的各級政府之間進行權(quán)力互動和利益博弈的關(guān)系，具體涉及到政治、經(jīng)濟以及文化各個方面。構(gòu)建這種橫向關(guān)系的政府主體既可以是平行的同級地方政府，也可以是不平行但互不隸屬的地方政府。總而言之，地方政府橫向關(guān)系的主要特點之一便是關(guān)系主體間不存在管轄與被管轄或者領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

我國地方政府橫向關(guān)系研究始于20世紀80年代，一方面是受全球化趨勢和區(qū)域一體化理論影響；另一方面，我國實施改革開放，隨著市場經(jīng)濟體制的確立，地方政府也獲得了相對獨立的地位，可以自由調(diào)節(jié)和支配一定的資源，為本地區(qū)謀求最大利益，這為地方政府的區(qū)域合作提供了可能。在此基礎(chǔ)上，我國也形成了具有中國特色的區(qū)域一體化理論，并進行了諸多實踐。要加快區(qū)域合作，需要各個城市間資源共享、市場共通，以實現(xiàn)優(yōu)勢互補和利益共有，而地方政府在這其中起到重要的主導(dǎo)作用。為此，要想實現(xiàn)區(qū)域一體化，實現(xiàn)規(guī)模效益，必須重視地方政府橫向關(guān)系的調(diào)適。

地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適的意義

地方政府為了提升整體競爭力而在區(qū)域間開展合作，但同時由于地方保護主義、資源爭奪等因素，地方政府間在橫向關(guān)系上也出現(xiàn)了大量的矛盾和摩擦，并且危及區(qū)域的政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展。而且由于我國的區(qū)域一體化理論實踐并不長，在這一過程中大多是關(guān)注地方政府的合作問題，而較少研究地方政府間橫向關(guān)系，這也導(dǎo)致地方政府間關(guān)系調(diào)適缺乏理論指導(dǎo)。實際上當(dāng)前地方政府間在合作過程中出現(xiàn)了發(fā)展差距拉大、跨地區(qū)性公共事務(wù)管理失靈、統(tǒng)一市場割裂等問題，這嚴重影響了區(qū)域一體化發(fā)展。在此背景下，進行地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適更具現(xiàn)實意義。

首先，調(diào)適地方政府間橫向關(guān)系能夠緩解地方政府間的沖突，從而提升區(qū)域整體競爭力。地方政府間由于缺乏調(diào)適機制，彼此很難在公共產(chǎn)品和服務(wù)上進行協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)“公用地悲劇”，如地方政府間在邊界接壤地區(qū)的一些資源劃分不清，造成雙方甚至是多方的過度開發(fā)，最終將導(dǎo)致資源枯竭；而在污染治理、疾病防控等方面卻又出現(xiàn)互相推脫的現(xiàn)象。這種“公用地悲劇”最終只會增加地方政府間的交易成本，并降低行政效率。因此建立地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適機制能夠為地方政府處理這些矛盾沖突提供一個解決機制，讓地方政府間在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上實現(xiàn)平等協(xié)商，提升彼此合作的概率，最終達到共贏，從而提升區(qū)域的整體綜合實力。

其次，調(diào)適地方政府間橫向關(guān)系，有利于實現(xiàn)地區(qū)間優(yōu)勢互補，縮小彼此間的經(jīng)濟發(fā)展差距。地方政府所轄區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)和資源稟賦上必然有所不同，要想提升區(qū)域整體競爭力，就需要政府間互相合作，共同開發(fā)一些資源，形成互通有無、互惠互利的合作關(guān)系，而且這種合作方式還能夠降低跨區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的成本費用。中山大學(xué)行政管理研究中心陳瑞蓮認為，社會主義市場經(jīng)濟是一種開放的經(jīng)濟，其運作依賴于各種市場要素的自由流通，在此情況下，一個地區(qū)不可能與其他地區(qū)割裂，單獨在封閉的環(huán)境中發(fā)展經(jīng)濟，任何一個地區(qū)都有自身發(fā)展的優(yōu)勢與局限，所以需要與其他地區(qū)進行合作，取長補短。而要想地區(qū)間合作能夠順利開展，便需要地方政府間橫向關(guān)系的調(diào)適機制，這樣不同地區(qū)才能夠通過橫向協(xié)調(diào)，實現(xiàn)資源互補，緩解區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展失衡的問題。

最后，加強地方政府間的橫向合作還能夠推動區(qū)域地方政府大部制改革。我國的社會主義市場經(jīng)濟體制日漸成熟，同時市場競爭也更加激烈，傳統(tǒng)的行政管理模式在推動經(jīng)濟發(fā)展中所發(fā)揮的作用日漸式微，甚至成為阻礙市場經(jīng)濟進一步發(fā)展的因素。此外，面對社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的諸多新的社會問題，傳統(tǒng)的行政管理方式也顯得相當(dāng)無力，這就要求地方政府間能夠加強溝通、互相協(xié)商，共同探索社會公共管理的新方式，即大部門體制，這是未來我國行政管理體制改革的趨勢。構(gòu)建統(tǒng)一的大部門體制需要地方政府加強橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)，推動地方政府能夠在社會經(jīng)濟建設(shè)的各個方面進行跨區(qū)域合作，從而實現(xiàn)區(qū)域整體效益的最大化。

地方政府間橫向關(guān)系的運作現(xiàn)狀

進入21世紀后，我國的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境正在發(fā)生重大變化，為了適應(yīng)新的社會環(huán)境，我國地方政府間橫向關(guān)系也朝多方位、多領(lǐng)域方向發(fā)展。

首先，隨著地方政府間橫向關(guān)系的運作，地方政府合作的方式更加多樣化。一些地方政府將高層次領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議作為地方政府橫向關(guān)系調(diào)適的方式之一，他們定期輪換開會地點，并到區(qū)域內(nèi)各個政府進行參觀和交流經(jīng)驗。一般來說，這類會議大都是省市長之間的聯(lián)席會議，如我國長三角地區(qū)自20世紀90年代左右便開始嘗試調(diào)適地方政府間橫向關(guān)系，最初在地方政府主導(dǎo)下，于1992年成立了長三角地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作班主任聯(lián)席會，經(jīng)過發(fā)展后成為市長級別到省長級別的聯(lián)席會議，這表明地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適的級別逐步得到提高。

除了通過聯(lián)席會議來調(diào)適地方政府間橫向關(guān)系外，區(qū)域內(nèi)還會通過非政府組織合作論壇的方式實現(xiàn)地方政府關(guān)系、政策等的協(xié)調(diào)，通過這一方式能讓非政府的社會力量參與到區(qū)域內(nèi)的公共政策制定中來，這種方式有利于聽取各方意見，區(qū)域內(nèi)的公共政策也能顧及多方利益，減少政策推行的阻力。此外，通過論壇討論或刊物發(fā)行也能促進區(qū)域內(nèi)地方政府達成合作共識，如長江流域一些市場專員聯(lián)席會議或長三角地區(qū)高層次領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議都會定期推出刊物，登載有關(guān)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、社會治理等各方面的構(gòu)想和建議。

其次，區(qū)域內(nèi)地方政府間合作的領(lǐng)域不斷擴展。區(qū)域地方政府合作的最初目的主要是謀求發(fā)展經(jīng)濟，因此區(qū)域內(nèi)地方政府的橫向關(guān)系調(diào)適也主要圍繞推動經(jīng)濟發(fā)展而展開。但隨著社會發(fā)展的進步，要想建設(shè)和諧社會，不能僅僅依靠經(jīng)濟提升，還需要綜合發(fā)展地區(qū)的各方面實力。因此，地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適范圍不斷擴大，除了經(jīng)濟領(lǐng)域外，還涉及污染治理、信息互通、勞動力供給、交通建設(shè)合作等，多領(lǐng)域的合作促使區(qū)域社會更加全面的發(fā)展，目前我國的長三角經(jīng)濟區(qū)、珠三角經(jīng)濟區(qū)、京津冀合作區(qū)以及粵港澳合作區(qū)上述這方面已經(jīng)形成較成熟的合作模式。

最后，在地方政府橫向關(guān)系調(diào)適下，地方共同治理的類型更加多樣化。區(qū)域治理組織既是地方政府間進行關(guān)系調(diào)適的平臺，也是地方政府共同解決區(qū)域發(fā)展各種問題的載體。目前我國的區(qū)域治理組織的類型主要有包括省內(nèi)地區(qū)合作、省周邊地區(qū)合作、省際之間的合作以及跨省城市合作四種。經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)會是我國區(qū)域治理組織之一，在省內(nèi)合作方面，較為典型的有浙東經(jīng)濟技術(shù)聯(lián)誼會、閩南經(jīng)濟區(qū)等；閩浙邊區(qū)、嫩江流域經(jīng)濟區(qū)等的經(jīng)濟技術(shù)聯(lián)誼會是省周邊地區(qū)合作治理的代表；進行省際之間合作的有長三角地區(qū)、東北地區(qū)；西北五城經(jīng)濟技術(shù)聯(lián)席會、長江沿岸中心城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會等則屬于跨省城市間的經(jīng)濟合作。

地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適的實踐困境

通過地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適的現(xiàn)實運作，區(qū)域內(nèi)地方政府間在合作內(nèi)容以及合作方式方面都處于不斷豐富發(fā)展的態(tài)勢，這也進一步推動了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，提高了社會治理水平。但在區(qū)域地方政府進行合作的同時，由于地方政府都有各自的利益訴求，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)資源搶奪、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、地方保護主義等各種問題，這也是地方政府橫向關(guān)系調(diào)適能力不足所導(dǎo)致。

一是我國缺乏地方政府橫向關(guān)系協(xié)調(diào)機制，地方政府間互惠共贏意識不強。目前，我國不少學(xué)者已經(jīng)開始關(guān)注地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適的重要性，并呼吁建立關(guān)系協(xié)調(diào)機制，但這些還停留在探討、建議層面，并沒有真正進行實踐。而且地方政府橫向關(guān)系協(xié)調(diào)是一個十分復(fù)雜的關(guān)系，我國既沒有形成一個明確的指導(dǎo)思路，也沒有建立一個可行的關(guān)系調(diào)適保障機制。目前，我國的地方政府橫向關(guān)系調(diào)適大多為地方政府自發(fā)形成的，如會議紀要、經(jīng)濟論壇、地方首長對話等，這些調(diào)適機制較為隨意、周期短且層次較低。

由此可見，缺乏統(tǒng)一、長效的調(diào)適機制導(dǎo)致地方政府在橫向關(guān)系調(diào)控中無章可循，同一個地方政府在與不同地方政府協(xié)調(diào)時可能提供差異性政策，這種非均衡待遇往往成為關(guān)系調(diào)適的阻礙因素，并加大了協(xié)商成本。而且由于缺乏互惠共贏意識，地方政府出于地方保護主義，可能會在與其他地方政府的關(guān)系調(diào)適過程中出現(xiàn)摩擦和矛盾。

二是地方保護主義思想嚴重，阻礙了統(tǒng)一市場的形成。在區(qū)域發(fā)展過程中，地方政府普遍存在為了私利而設(shè)立各種門檻、阻礙外地產(chǎn)品進入本地市場的行為，除了限制外地競爭對手進入本地外，地方政府還會利用各種稅收、行政政策等強令本地企業(yè)在用工、收購等環(huán)節(jié)優(yōu)先使用本地資源。這種地方保護主義思想導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)市場割裂，生產(chǎn)要素不能自由流動，妨礙了區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)化配置。經(jīng)濟決定政治，地方政府間市場關(guān)系的摩擦與沖突，也導(dǎo)致地方政府在行政關(guān)系協(xié)調(diào)上受挫。

三是很多地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適行為重視形式，缺乏實效。目前地方行政首長聯(lián)席會議是地方政府橫向關(guān)系調(diào)適的一個重要形式。地方政府希望通過這一平臺，能夠在區(qū)域內(nèi)的一些公共管理事務(wù)處理上達成共識，一般此類高規(guī)格的聯(lián)席會議還會將會議成果形成備忘錄，但地方政府間在橫向關(guān)系協(xié)調(diào)上也往往止于這種會議探討，并不能真正將討論達成的共識運用于實踐，這也意味著地方行政首長聯(lián)席會議這一平臺對調(diào)適地方政府間橫向關(guān)系并沒有什么實際指導(dǎo)意義。

對此，即便學(xué)界能夠為當(dāng)前的地方政府橫向關(guān)系調(diào)適提供科學(xué)的、具備可操作性的理論，但因為都出于自身利益的考量，地方政府間并不能真正進行合作，落實協(xié)調(diào)措施。而地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適的過程實際上也是一個雙方或多方平等博弈的活動，在這一過程中，能夠兼顧多方利益，達成共識共贏狀態(tài)，具體的調(diào)適方法和措施才會被落實，但目前很多地方政府思維狹隘，只從自身利益出發(fā)，而不考慮兼顧調(diào)適各方的利益，因此地方政府間為調(diào)適橫向關(guān)系而開展的諸多活動大多僅停留在形式層面，很難落地產(chǎn)生實際效果。

地方政府間橫向關(guān)系的調(diào)適策略

強化中央政府在地方政府橫向關(guān)系調(diào)適中的作用。北京大學(xué)謝慶奎認為，之所以強調(diào)中央政府在地方政府橫向協(xié)調(diào)關(guān)系中的重要作用，是因為它不像地方政府一樣需要考量自身利益，因此能夠把握區(qū)域發(fā)展全局，并做出理性的判斷。這樣中央政府在地方政府橫向關(guān)系調(diào)適中既起到了總領(lǐng)全局的作用，又能夠成為地方政府間的溝通者與裁判者。而中央政府要想強化這種作用必須提高自身宏觀調(diào)控的能力，這需要中央政府加強自己的政治權(quán)威，提升宏觀政策的貫徹能力，強化財政調(diào)控能力，對具有全國影響性的公共事務(wù)要進行集中管理。增強中央政府對地方政府的宏觀調(diào)控能力，有利于其為地方政府橫向關(guān)系協(xié)調(diào)提供一個保障機制，建立有效的、統(tǒng)一的協(xié)調(diào)供給機制，目前學(xué)界就這一點已經(jīng)達成共識。

地方政府是一個獨立的利益主體，一方面這種性質(zhì)驅(qū)使地方政府大力發(fā)展本地經(jīng)濟，但另一方面這種性質(zhì)又局限了地方政府的眼光，使之僅看到狹隘的地方利益，缺乏互相協(xié)作、橫向合作的長遠眼光和全局觀念。因此，需要中央政府施以外力促進地方政府進行橫向關(guān)系調(diào)適，盡快發(fā)展區(qū)域合作，促進地方整體發(fā)展。

破除地方保護主義，建設(shè)統(tǒng)一市場。目前，我國地方政府進行橫向關(guān)系協(xié)調(diào)遇到的一大障礙便是地方保護主義思想嚴重，不利于地方政府間各種協(xié)調(diào)政策的貫徹和實施。因此，要想調(diào)適地方政府的橫向關(guān)系，必然要破除地方保護主義思想，促進統(tǒng)一市場的形成，打破市場各生產(chǎn)要素的流動壁壘，讓企業(yè)充分參與到市場競爭中去，形成良性的市場運行機制，這樣才能夠降低生產(chǎn)和交易成本，提高區(qū)域整體競爭力。

要打破地方保護主義，必須督促地方貫徹《反壟斷法》和《反不當(dāng)競爭法》，糾正和清除有關(guān)地方保護的政策和條例；還要強化司法的獨立地位，地方政府不能夠以行政權(quán)力干涉司法；要積極推進地方政府的職能改革，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，減少對本地市場的干預(yù)，對于一些公共產(chǎn)品的提供，地方政府可以交由市場主體進行生產(chǎn)，這樣能夠降低產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)成本并提升效率。

此外，我國應(yīng)對傳統(tǒng)的地方政府績效考核進行改革，以往大都是以經(jīng)濟發(fā)展水平來衡量地方政府政績，為此地方領(lǐng)導(dǎo)者必然只考慮本轄區(qū)的經(jīng)濟利益最大化，忽視區(qū)域的整體綜合實力，這也造成地方保護主義和市場的惡性競爭，妨礙政府間橫向關(guān)系的調(diào)適。要改變這種現(xiàn)狀，地方政府的政績考核機制應(yīng)該進行相應(yīng)調(diào)整，除了考核經(jīng)濟提升水平外，考核標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)更多考慮區(qū)域整體性實力提升和可持續(xù)發(fā)展，如考慮區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)提供的水平、社會整體發(fā)展水平以及經(jīng)濟增長的質(zhì)量高低等，形成科學(xué)化的綜合考評機制。

建設(shè)區(qū)域內(nèi)利益共享機制。在中央大力倡導(dǎo)下，地方政府間已經(jīng)開始關(guān)注橫向關(guān)系調(diào)適的重要性，并為此形成了多種類型的合作調(diào)適平臺，如舉辦行政高層聯(lián)席會議、論壇等，但這些地方政府橫向關(guān)系調(diào)適行為也大都停留在形式層面，很難獲得具體落實，這主要是因為各地方政府間缺乏利益共享機制，可以說，利益關(guān)系決定了區(qū)域內(nèi)地方政府的行為取向，利益關(guān)系也是決定地方政府間能否進行合作的關(guān)鍵因素，只有區(qū)域內(nèi)地方政府建立了利益共享機制，地方政府才可能進行合作，積極參與到集體行動中來。區(qū)域內(nèi)利益共享機制的建設(shè)必然要以分享為原則，在機制建設(shè)過程中，地方政府都應(yīng)從市場角度來看待問題，以是否能夠促進生產(chǎn)要素的自由流動、降低市場準(zhǔn)入門檻等要素來衡量區(qū)域協(xié)調(diào)政策科學(xué)與否，從而形成平等互動的地方政府橫向關(guān)系。

此外，在地方政府橫向關(guān)系調(diào)適中還要關(guān)注區(qū)域內(nèi)利益補償機制建設(shè)，這主要是指區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)對相對不發(fā)達地區(qū)進行利益補償，而且這種轉(zhuǎn)移補償?shù)呢斄υ醋詤^(qū)域內(nèi)地方政府進行合作而取得的收益。建設(shè)區(qū)域內(nèi)地方政府的利益補償機制，主要是為了緩解地方政府合作過程中強者愈強、弱者愈弱的馬太效應(yīng)，一方面能夠解決區(qū)域發(fā)展失衡問題，提升區(qū)域的整體綜合競爭力；另一方面也能夠讓區(qū)域相對不發(fā)達地區(qū)獲得成果共享的機會，激發(fā)其積極參與地方政府橫向關(guān)系調(diào)適的積極性。

（作者單位：牡丹江師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院）

責(zé)編 /張蕾　韓露（實習(xí)）