中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo) 陳天祥
【摘要】中西政商交流的最大區(qū)別在于,前者基本上是一個(gè)單向度的流動(dòng),而后者則具有明顯的雙向流動(dòng)的特征。人才在政商間轉(zhuǎn)換本來(lái)無(wú)可厚非,但在中國(guó)這一現(xiàn)象倍受國(guó)人關(guān)注,究其原因,可能在于存在不健康的人員流動(dòng)和轉(zhuǎn)換。文章認(rèn)為,最需要做的是疏通非公共部門向公共部門人員流動(dòng)的渠道,使傳統(tǒng)的單向流動(dòng)向雙向流動(dòng)轉(zhuǎn)變。
【關(guān)鍵詞】政商交流 職務(wù)轉(zhuǎn)換 交流機(jī)制 治理
【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
中西政商轉(zhuǎn)換的主要區(qū)別
在現(xiàn)代公務(wù)員制度建立以前,比如美國(guó),政府部門的職務(wù)安排實(shí)際上是一種“政黨分肥”制度。每次政府換屆后,由競(jìng)選中獲勝的政黨壟斷政府部門的工作崗位,它根據(jù)競(jìng)選期間助選人的貢獻(xiàn)而將政府職位進(jìn)行“論功行賞”。每次的政黨輪替都會(huì)導(dǎo)致原有政府部門人員的大量外流,不利于政府工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。后來(lái),實(shí)行了公務(wù)員制度,對(duì)公務(wù)員進(jìn)行分類管理,即將公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官兩類。政務(wù)官承擔(dān)政治責(zé)任,隨政黨進(jìn)退而進(jìn)退,而事務(wù)官則實(shí)行職務(wù)常任制。事務(wù)官只要沒有重大的過(guò)錯(cuò),政府就不能隨意解雇他們。職務(wù)常任制可以在一定程度上保證政府工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。此后,政府部門的雇員與社會(huì)人員之間流動(dòng)的范圍變得比過(guò)去小了,主要局限在政務(wù)官和一些主動(dòng)辭職離開政府部門的人員。第二次世界大戰(zhàn)以后,西方國(guó)家在凱恩斯主義國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論的影響下,政府規(guī)模普遍擴(kuò)張,政府工作人員也出現(xiàn)了較大規(guī)模的增長(zhǎng),不少國(guó)家出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)臃腫和人浮于事的現(xiàn)象。這個(gè)時(shí)期,公私部門之間的人員流動(dòng)特征主要是從企業(yè)和社會(huì)向政府部門流動(dòng)。
20世紀(jì)70年代末80年代初,西方國(guó)家掀起了一場(chǎng)大規(guī)模的政府改革運(yùn)動(dòng),后來(lái)被人們稱為新公共管理運(yùn)動(dòng),其主要特征是強(qiáng)調(diào)政府向企業(yè)和市場(chǎng)學(xué)習(xí),利用企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改造政府。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中,大多數(shù)國(guó)家都利用公共服務(wù)外包的方式,并掀起了國(guó)有企業(yè)的民營(yíng)化浪潮,以實(shí)現(xiàn)政府的“卸載”,為此,需要縮小政府機(jī)構(gòu)規(guī)模,裁減多余的政府工作人員。而欲利用市場(chǎng)機(jī)制改造政府就需要讓一些有市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)界人士來(lái)充實(shí)公務(wù)員隊(duì)伍。在這種情況下,必須對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家公務(wù)員制度進(jìn)行改造,首當(dāng)其沖的便是職務(wù)常任制。在英國(guó),從20世紀(jì)80年代起,對(duì)大多數(shù)執(zhí)行局的負(fù)責(zé)人采取合同聘任的方式,變常任制為任期制。由此,加劇了政府與外部組織之間的人員流動(dòng)。有人形容在撒切爾夫人時(shí)代,有企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的人士在政府部門有更多的晉升機(jī)會(huì)。此外,政府還大量雇用一些臨時(shí)性雇員。這樣,在政府部門,由過(guò)去相對(duì)單一的人事制度即公務(wù)員制度逐漸向多元化的人事制度轉(zhuǎn)變,進(jìn)而導(dǎo)致政府與企業(yè)、社會(huì)組織之間較大規(guī)模的人員交互流動(dòng)的現(xiàn)象。筆者曾在英國(guó)有一段學(xué)習(xí)經(jīng)歷,發(fā)現(xiàn)很多授課教師的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)非常豐富,他們不僅有在政府部門的任職經(jīng)歷,亦有在企業(yè)、社會(huì)組織、咨詢機(jī)構(gòu)和高校的任職經(jīng)歷,這可以從一定程度上窺視到公私部門之間暢通的人員轉(zhuǎn)換機(jī)制。公私之間人員的頻繁交流,有利于促進(jìn)不同人群之間的換位思考,從而產(chǎn)生更多的合作和互動(dòng),共同促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步。
中國(guó)的情況則與西方不同。長(zhǎng)期以來(lái),受封建專制思想的影響,中國(guó)社會(huì)普遍存在較嚴(yán)重的官本位思想,如“學(xué)而優(yōu)則仕”思想,政府部門與社會(huì)其他行業(yè)之間的人員流動(dòng)并不多見。新中國(guó)成立初期,中國(guó)未實(shí)行公務(wù)員制度,對(duì)很多人來(lái)說(shuō),能到政府機(jī)構(gòu)任職是最好的職業(yè)選擇,其次是到企業(yè)任職(多為公有制企業(yè))。在高度集中的計(jì)劃體制下,企事業(yè)單位管理與政府管理沒有根本性的差別,企事業(yè)單位中的管理人員與政府工作人員一樣,都統(tǒng)稱為干部,它們之間的人員交流本質(zhì)上屬于干部交流的性質(zhì),服從于干部任用的需要。因此,嚴(yán)格來(lái)說(shuō),這種交流不是真正意義上公私之間的人員交流,而是一種典型的體制內(nèi)人員交流。
改革開放以后,隨著干部人事制度改革的漸次推進(jìn),人員在不同行業(yè)之間的流動(dòng)逐漸松動(dòng),除了原有的體制內(nèi)的流動(dòng)外,其他類型的人員流動(dòng)開始增多起來(lái),大致來(lái)說(shuō)可以分為兩個(gè)階段。第一階段,是從20世紀(jì)70年代末到90年代初。隨著非公企業(yè)的大量出現(xiàn),存在大量的人才需求,導(dǎo)致一些國(guó)有企業(yè)人員向私營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)流動(dòng),而從政府部門向非公部門流動(dòng)的人員規(guī)模則相對(duì)較小。第二個(gè)階段,是20世紀(jì)90年初至今。一方面,隨著國(guó)企的改制,原來(lái)在國(guó)有企業(yè)任職的大量人員流向非公企業(yè);另一方面,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立,市場(chǎng)的吸引力進(jìn)一步增強(qiáng),導(dǎo)致一部分的政府機(jī)關(guān)工作人員(公務(wù)員)辭職到非公企業(yè)任職,又被稱為“下海”。進(jìn)入21世紀(jì),從政府部門向非公部門的人員流動(dòng)變得更加頻繁,官員跳槽到企業(yè)的相關(guān)新聞不時(shí)見諸于報(bào)端。尤其是近年來(lái),國(guó)家加大了廉潔政府的建設(shè)力度,不斷規(guī)范政府機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程,灰色權(quán)力地帶大為減少,使一些人欲通過(guò)非正當(dāng)?shù)臋?quán)力運(yùn)作而獲得豐厚回報(bào)的期望落空,從而進(jìn)一步加劇了政府部門任職者向非公企業(yè)的流動(dòng)。
20世紀(jì)90年代初,我國(guó)開始施行國(guó)家公務(wù)員制度,“凡進(jìn)必考”,政府工作崗位逐漸向社會(huì)開放,一些基層公務(wù)員的招錄條件更是明文規(guī)定報(bào)考者需要有基層工作經(jīng)驗(yàn),包括在企業(yè)和其他非公部門的任職經(jīng)驗(yàn),從而促進(jìn)了社會(huì)各界人員向政府部門的流動(dòng)。但在人們眼中,這種基層公務(wù)員面向社會(huì)公開招錄的情況并非是典型意義上的人才在公私之間的流動(dòng)。典型意義上的公私之間的人員流動(dòng)是指具有一定層級(jí)的人員的交互流動(dòng)。目前,除了前述的由政府部門向非公部門流動(dòng)外,由非公部門向政府部門流動(dòng)則極為少見,因?yàn)樗苤朴诟刹抗芾眢w制。根據(jù)現(xiàn)有的公務(wù)員管理相關(guān)制度的規(guī)定,主任科員以下級(jí)別的公務(wù)員崗位出現(xiàn)空缺時(shí),由公開考試錄用進(jìn)行填補(bǔ),而主任科員以上級(jí)別的公務(wù)員的職位空缺,除了通過(guò)下級(jí)公務(wù)員晉升填補(bǔ)外,還可以從其他部門調(diào)任,基本上是從事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部中調(diào)任,這實(shí)際上仍然屬于體制內(nèi)的人員流動(dòng)。此外,我國(guó)的公務(wù)員制度與西方國(guó)家公務(wù)員制度存在一個(gè)重大的差別,即不將公務(wù)員分為政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員。但我們存在政府組成人員與非政府組成人員、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員這樣的劃分,政府組成人員與非政府組成人員之間、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員之間可以相互轉(zhuǎn)換任職。也就是說(shuō),在我國(guó)不存在從非公部門向公共部門調(diào)任的制度空間。
綜上所述,中國(guó)政商旋轉(zhuǎn)門與西方政商旋轉(zhuǎn)門的最大區(qū)別在于,前者基本上是一個(gè)單向度的流動(dòng),而后者則具有明顯的雙向流動(dòng)的特征。
不健康政商轉(zhuǎn)換的弊端
人才在政商間轉(zhuǎn)換本來(lái)無(wú)可厚非,但在中國(guó),這一現(xiàn)象受到原因在于存在著不健康的人員流動(dòng)和轉(zhuǎn)換。人們用“政商旋轉(zhuǎn)門”來(lái)形容一些人通過(guò)職業(yè)轉(zhuǎn)換謀取不當(dāng)利益,使這一詞語(yǔ)被污名化而成為貶義了。大致來(lái)看,目前不健康的政商旋轉(zhuǎn)門主要存在以下弊端:
第一,存在嚴(yán)重的利益輸送,以權(quán)謀私,為腐敗留下重大隱患。一段時(shí)期以來(lái),不少政府官員和其他公職人員尤其是承擔(dān)一些決策責(zé)任或者參謀責(zé)任的人員到上市公司或其他企業(yè)擔(dān)任獨(dú)立董事,或者辭職后到原與其有工作業(yè)務(wù)聯(lián)系的企業(yè)擔(dān)任管理職務(wù),或者為了規(guī)避公務(wù)員管理的有關(guān)法律規(guī)定而采取迂回的策略變相到這些企業(yè)任職。凡此種種就極有可能存在利益輸送,如利用官員的身份或與官員身份相關(guān)的信息優(yōu)勢(shì),在諸如稅務(wù)、金融、管制、財(cái)政支持等方面為所任職的企業(yè)謀取利益,或者讓這些企業(yè)獲得比其他企業(yè)更多的信息便利,提前進(jìn)入或退出某些市場(chǎng)領(lǐng)域規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而獲得“壟斷租金”作為回報(bào),企業(yè)會(huì)為這些官員或離職官員提供豐厚的報(bào)酬,從而助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象或變相腐敗。一些官員雖然不掌握決策權(quán)力,但卻擁有重要的人際資源,可以為企業(yè)打通與政府之間的溝通渠道,方便企業(yè)去政府部門“尋租”,而具有了利用價(jià)值。對(duì)于大多數(shù)公務(wù)員而言,其專業(yè)優(yōu)勢(shì)是從事公共政策的制定和執(zhí)行,而對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)則是十足的門外漢。企業(yè)為什么會(huì)向你伸出橄欖枝呢?不是因?yàn)槟愣闷髽I(yè)經(jīng)營(yíng)和管理方面的知識(shí)和能力,而是看中了你身上所蘊(yùn)含的某種能為企業(yè)帶來(lái)利益的權(quán)力和人際資源。因此,從根本上來(lái)說(shuō),不健全的政商旋轉(zhuǎn)門是通向政商勾結(jié)和錢權(quán)交易的腐敗之門。
第二,導(dǎo)致企業(yè)之間的不平等競(jìng)爭(zhēng),破壞市場(chǎng)環(huán)境。一個(gè)好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境應(yīng)該是所有企業(yè)在法律面前一律平等的環(huán)境,彼此之間憑實(shí)力贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但在不健康的政商旋轉(zhuǎn)門環(huán)境下,某些企業(yè)因與某些官員之間的非正常關(guān)系而獲得了在政策、信息和其他資源要素的便利條件而在競(jìng)爭(zhēng)中取勝,而其他企業(yè)則由于沒有這些便利而增加了交易費(fèi)用甚至被淘汰。久而久之,企業(yè)會(huì)群起效仿,將精力用于投機(jī)鉆營(yíng)上,而不是努力增加自身產(chǎn)品的技術(shù)含量、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和改善管理經(jīng)營(yíng)機(jī)制。如果任由這種趨勢(shì)蔓延,整個(gè)市場(chǎng)將會(huì)失去活力,淪為公權(quán)力的俘虜。
第三,導(dǎo)致公共政策的失敗。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,政府不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng),但可以通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控,如制定市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、規(guī)范產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、通過(guò)日常的監(jiān)管查處一些違法經(jīng)營(yíng)行為、通過(guò)建立退出機(jī)制凈化市場(chǎng)環(huán)境等。但欲使這些宏觀調(diào)控手段發(fā)揮建設(shè)性作用,需要依賴具有公共理性和公共精神的公正廉明的政府工作人員。但在不健康的政商旋轉(zhuǎn)門下,官員與企業(yè)之間有了利益關(guān)聯(lián),將會(huì)導(dǎo)致公共政策的失敗,包括為某些企業(yè)量身定做市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻,不管是放低門檻還是提高門檻都以關(guān)聯(lián)企業(yè)的利益為轉(zhuǎn)移;有意讓某個(gè)企業(yè)制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),使它凌駕于行業(yè)同仁之上;在日常監(jiān)管中,通過(guò)事前通風(fēng)報(bào)信、事后公關(guān)行賄等方式逃脫違法處罰;置違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)于不顧,使退出市場(chǎng)機(jī)制形同虛設(shè)等等。
第四,毒化了公務(wù)員的為官心態(tài),惡化了商業(yè)人才的成長(zhǎng)環(huán)境。由于存在不健康的政商旋轉(zhuǎn)門,使一些掌握資源配置權(quán)力的部門任職者存在順暢的職業(yè)轉(zhuǎn)換通道而左右逢源,公務(wù)員便會(huì)熱衷于向這些熱門部門和職位流動(dòng)。同時(shí),由于政商旋轉(zhuǎn)門帶來(lái)的利益和好處在很多時(shí)候比直接受賄等更少受到法律的規(guī)范,多屬于灰色地帶,從而使一些官員在獲得利益交易后而更加心安理得和有恃無(wú)恐。如果聽任這種“門”繼續(xù)旋轉(zhuǎn)下去,必將助長(zhǎng)“官而優(yōu)則商,官而優(yōu)則富”的為官心態(tài),而喪失公共責(zé)任。它也會(huì)毒化商業(yè)人才的成長(zhǎng)環(huán)境,因?yàn)槠髽I(yè)管理人才發(fā)現(xiàn),自己再能干也不如政府官員的權(quán)力管用,而使他們灰心喪氣,或者助長(zhǎng)他們攀附權(quán)勢(shì)的企圖。
如何治理不健康的政商旋轉(zhuǎn)門
第一,加強(qiáng)法制建設(shè),清晰界定公職人員與企業(yè)從業(yè)人員之間職務(wù)轉(zhuǎn)換的界限。除了要嚴(yán)格禁止在職公務(wù)員在企業(yè)和經(jīng)營(yíng)性組織兼職外,重點(diǎn)應(yīng)完善公務(wù)員辭職后的任職約束規(guī)定?,F(xiàn)有公務(wù)員法規(guī)定,公務(wù)員辭去公職或退休的,原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi),其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi),不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織任職,不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)。這只是原則性的規(guī)定,存在一些模糊地帶,如對(duì)“直接相關(guān)”的理解存在很大的伸縮性和任意解釋的空間。如果離職后到與原工作業(yè)務(wù)相關(guān)的企業(yè)任虛職或一些榮譽(yù)性的職務(wù),或者變相任職,其可能產(chǎn)生的利益輸送效果與正式任職可能產(chǎn)生的利益輸送沒有根本性的區(qū)別,但法律卻沒有對(duì)這種情況予以關(guān)注。因此,應(yīng)細(xì)化相關(guān)規(guī)定。比較可行的辦法是采取列舉的方式,規(guī)定若干種不能任職的情形,減少任意解釋的空間。
第二,加大對(duì)違法任職者的處罰力度。目前的公務(wù)員法規(guī)定,對(duì)公務(wù)員違反離職后的任職規(guī)定者,由其原所在機(jī)關(guān)的同級(jí)公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正;逾期不改正的,由縣級(jí)以上工商行政管理部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得,責(zé)令接收單位將該人員予以清退,并根據(jù)情節(jié)輕重,對(duì)接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下的罰款。這一規(guī)定明顯處罰過(guò)輕,違法成本過(guò)低,起不到應(yīng)有的震懾作用。在國(guó)外,如法國(guó)、韓國(guó)等,類似行為可能會(huì)受到刑事處罰。因此,應(yīng)采取適度從嚴(yán)的原則,盡快修改和完善對(duì)違法任職方面處罰的法律規(guī)定。同時(shí),加強(qiáng)對(duì)離職公務(wù)員的監(jiān)督,相關(guān)公務(wù)員主管部門應(yīng)對(duì)離職公務(wù)員任職情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查,一旦發(fā)現(xiàn)違反公務(wù)員離職后的任職規(guī)定者,一律予以嚴(yán)厲制裁。還應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)方面的宣傳工作,讓廣大人民群眾知曉公務(wù)員離職后并不意味著依附在其身上的權(quán)益自動(dòng)消失,還有可能利用原有權(quán)力從事腐敗活動(dòng),從而使他們加入到監(jiān)督活動(dòng)中來(lái),做到天網(wǎng)恢恢、疏而不漏。
第三,實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化,增加公共政策的透明度和社會(huì)參與度。政商旋轉(zhuǎn)門的核心議題是防范利益輸送。政商之間通過(guò)職務(wù)轉(zhuǎn)換而產(chǎn)生不當(dāng)勾連,根本的原因是公共政策的透明度不夠,沒有實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。因此,欲堵住這一漏洞,根本之道還在于增加公共政策的透明度,實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。例如,在產(chǎn)業(yè)重大政策出臺(tái)前,如果能進(jìn)行廣泛和深入的調(diào)研,讓利益相關(guān)者都有發(fā)表意見的機(jī)會(huì),減少黑箱操作的空間,從而避免公共政策被某種利益集團(tuán)所左右的現(xiàn)象。同時(shí),執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法過(guò)程的透明化也會(huì)使那些利用官方人脈資源而獲得特殊利益的行為無(wú)以遁形,進(jìn)而堵住了政商旋轉(zhuǎn)的不正之門。
第四,實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,減少政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間,從而減少因旋轉(zhuǎn)門而帶來(lái)的對(duì)市場(chǎng)的干擾。當(dāng)絕大多數(shù)資源可以由市場(chǎng)調(diào)節(jié)時(shí),意味著官員手中權(quán)力的削減,也就減少了因旋轉(zhuǎn)門而產(chǎn)生的尋租空間。到那時(shí)候,一個(gè)健全的政商旋轉(zhuǎn)門將會(huì)呈現(xiàn)在公眾面前。目前的一個(gè)可行辦法是,進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革,清晰界定政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的界限,然后對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行清理,減少行政審批項(xiàng)目。與此同時(shí),規(guī)范行政審批程序,公開審批標(biāo)準(zhǔn),從而做到“無(wú)差別審批”,即只要達(dá)到審批條件,任何人都能獲得審批,而不需要求人辦事,也就減少了因?qū)徟l(fā)生的腐敗機(jī)會(huì)。
第五,完善不同部門之間的人員交流機(jī)制。目前,最需要做的是疏通非公共部門向公共部門的人員流動(dòng)的渠道,使傳統(tǒng)的單向流動(dòng)向雙向流動(dòng)轉(zhuǎn)變??梢詮囊韵聨讉€(gè)方面尋求突破:積極探索聘任制公務(wù)員的運(yùn)用和推廣。2006年開始施行的公務(wù)員法,明確規(guī)定了可以實(shí)行聘任制公務(wù)員制度,目前該制度只在很小的范圍內(nèi)試驗(yàn)。應(yīng)該盡快總結(jié)其經(jīng)驗(yàn),并加以適當(dāng)推廣,從而促進(jìn)從非公部門向公共部門的人員流動(dòng)。進(jìn)一步推廣政府雇員制度,將這種市場(chǎng)化的用人機(jī)制成為政府部門的一種常態(tài)化的用人制度。增加臨時(shí)性雇員的數(shù)量。做實(shí)事業(yè)單位的職員制度,并在廣大的范圍內(nèi)推行。為此,解決職員與政府部門人員之間的身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急。完善相關(guān)的配套措施,例如社會(huì)保障制度,解決公私之間任職轉(zhuǎn)換人員的后顧之憂。
責(zé)編 /張曉