編者按：

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》（以下簡稱《方案》）。這是十八屆三中全會后的重要改革舉措之一，是當前和今后一個時期行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤工作的行動綱領，必將在促進行業(yè)協(xié)會商會更好發(fā)揮社會中介組織作用、推進政府職能加快轉變、助力社會治理創(chuàng)新等方面發(fā)揮積極作用。

行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤是關系國家治理現代化的深刻變革

行業(yè)協(xié)會商會是政府與市場和社會之間的中介、橋梁和連接紐帶，是推動國家經濟建設和社會發(fā)展的重要力量。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展迅速，在為政府提供決策參考、服務企業(yè)發(fā)展、促進行業(yè)自律、推進社會治理創(chuàng)新等方面發(fā)揮了積極作用。但由于許多行業(yè)協(xié)會商會最初是由權威行政資源轉化而來或由政府主辦，自主性、自治性與自律性不足，作為市場治理機制和經濟利益聚合機制的作用未能得到充分發(fā)揮。當前，部分行業(yè)協(xié)會商會還存在政會不分、管辦一體、治理結構不健全、監(jiān)管不到位等問題。就承載的基本關系而言，行業(yè)協(xié)會商會與行政機之間關系的親疏，某種意義上決定了一個社會的市場化程度、發(fā)展限度和福祉水平。行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，是全面深化改革、推進國家治理現代化的重要內容，是完善社會主義市場經濟體制、加快轉變政府職能、創(chuàng)新社會治理機制的迫切要求。

《方案》注重改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調性，明確了行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的思路原則、主要任務、配套政策、實施機制和時間安排。必須以敢于直面矛盾、敢于涉險灘的歷史擔當，既審慎穩(wěn)妥又堅定果敢地推進《方案》落地生根。這里主要從行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的主要工作任務和組織實施辦法兩方面談一下學習體會。

脫鉤任務和措施重構了行業(yè)協(xié)會商會與行政機關之間的基本關系

要徹底實現行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，就必須從根本上切斷行業(yè)協(xié)會商會與行政機關之間的利益鏈條，剝離行業(yè)協(xié)會商會與行政機關之間的身份依附?！斗桨浮分械拿撱^任務和措施正是沿著這一主線展開的。其基本精神是，行業(yè)協(xié)會商會的機構、職能、人員管理、資產財務、黨建、外事等事項一律與原主辦、主管、聯(lián)系和掛靠的行政機關分離，引導并促進行業(yè)協(xié)會商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織。

關于機構分離。《方案》明確提出，“取消行政機關（包括下屬單位）與行業(yè)協(xié)會商會的主辦、主管、聯(lián)系和掛靠關系。行業(yè)協(xié)會商會依法直接登記和獨立運行。行政機關依據職能對行業(yè)協(xié)會商會提供服務并依法監(jiān)管。依法保障行業(yè)協(xié)會商會獨立平等法人地位”。行業(yè)協(xié)會商會與事業(yè)單位分離。這是實現行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的基礎和邏輯起點，從根本上切斷了行業(yè)協(xié)會商會繼續(xù)擔任“二政府”和“紅頂中介”的可能，同時促使行業(yè)協(xié)會商會增強自主性、自治性與自律性，將其服務的重點對象從政府轉向企業(yè)、行業(yè)和市場。

關于職能分離?！斗桨浮芬螅?ldquo;厘清行政機關與行業(yè)協(xié)會商會的職能。剝離行業(yè)協(xié)會商會現有的行政職能”，“加快轉移適合由行業(yè)協(xié)會商會承擔的職能”。規(guī)范行政機關與行業(yè)協(xié)會商會職責分工關系，是實現行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的重要支撐，也是解決政會不分、管辦一體等問題的前置條件。行業(yè)協(xié)會商會承接行政機關轉移的制訂行業(yè)規(guī)劃和標準、行業(yè)統(tǒng)計、行業(yè)監(jiān)管等全部或部分職能，不僅可以促使行業(yè)協(xié)會商會推進社會治理創(chuàng)新，促進系統(tǒng)性、綜合性的社會建設，而且可以促使政府轉向“有限”政府，強化其社會服務職能。

關于資產財務分離。《方案》指出，“行業(yè)協(xié)會商會應執(zhí)行民間非營利組織會計制度，單獨建賬、獨立核算”，“自2018年起，取消全國性行業(yè)協(xié)會商會的財政直接撥款，在此之前，保留原有財政撥款經費渠道不變……過渡期內根據脫鉤年份，財政直接撥款額度逐年遞減”，“各業(yè)務主管單位對其主管的行業(yè)協(xié)會商會財務資產狀況進行全面摸底和清查登記，厘清財產歸屬……確保國有資產不流失”。

針對行業(yè)協(xié)會商會辦公用房，《方案》提出要限期清理騰退行業(yè)協(xié)會商會占用的超標行政辦公用房；符合規(guī)定面積標準的部分，2017年底前清理騰退，原則上應實現辦公場所獨立。這些規(guī)范財產關系的規(guī)定觸及到了行業(yè)協(xié)會商會與行政機關基本關系的根基，是實現行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤所涉及的實質內容。獨立的財產關系和辦公場所是行業(yè)協(xié)會商會增強自主性、自治性與自律性的基礎和保障。防止國有資產流失是實現行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的重要工作。

在敢于碰硬、實質性解決問題的基礎上，《方案》還特別注意尊重歷史、循序漸進。比如，《方案》指出，“對原有財政預算支持的全國性行業(yè)協(xié)會商會，逐步通過政府購買服務等方式支持其發(fā)展”，“用于安置歷次政府機構改革分流人員的財政資金，仍按原規(guī)定執(zhí)行”。確保改革積極穩(wěn)妥推進。

關于人員管理分離?！斗桨浮访鞔_提出：“行業(yè)協(xié)會商會具有人事自主權，在人員管理上與原主辦、主管、聯(lián)系和掛靠單位脫鉤。”針對黨政領導干部擔任行業(yè)協(xié)會商會領導職務的問題，《方案》明確規(guī)定：“現職和不擔任現職但未辦理退（離）休手續(xù)的黨政領導干部及在職工作人員，不得在行業(yè)協(xié)會商會兼任職務。領導干部退（離）休后三年內一般不得到行業(yè)協(xié)會商會兼職……對已在行業(yè)協(xié)會商會中任職、兼職的公務員，按相關規(guī)定進行一次性清理。”

沒有依法理順用人關系和明晰激勵機制是行業(yè)協(xié)會商會留不住人才的重要原因。對此，《方案》明確提出：“行業(yè)協(xié)會商會全面實行勞動合同制度，與工作人員簽訂勞動合同，依法保障工作人員合法權益。工作人員的工資，由行業(yè)協(xié)會商會按照國家有關法律、法規(guī)和政策確定。行業(yè)協(xié)會商會及其工作人員按規(guī)定參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等社會保險和繳存住房公積金。”

行業(yè)協(xié)會商會中的事業(yè)編制是我國特殊歷史條件的產物，是行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的焦點問題，對此，《方案》明確提出：“行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤后，使用的事業(yè)編制相應核銷?，F有事業(yè)人員按國家有關規(guī)定參加機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險。”

以往行業(yè)協(xié)會商會“去行政化”的努力，最終均“形離而神不離”，其重要原因之一是沒有切斷行業(yè)協(xié)會商會與行政機關之間的人事管理紐帶，沒有徹底擺脫“剪不斷理還亂”的依附關系。黨政領導干部擔任行業(yè)協(xié)會商會領導給行業(yè)協(xié)會商會帶來了一些資源和機遇，但某種程度上也強化了行業(yè)協(xié)會商會對行政機關的依附關系。依法規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會用人關系切中了行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的要害，也是依法保障行業(yè)協(xié)會商會獨立平等法人地位的關鍵支撐。

關于黨建、外事等事項分離?！斗桨浮访鞔_提出：“行業(yè)協(xié)會商會的黨建、外事、人力資源服務等事項與原主辦、主管、聯(lián)系和掛靠單位脫鉤。”按照《方案》部署，全國性行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤后的黨建工作，原由中央各直屬單位機關黨委領導的，歸口中央直屬機關工委統(tǒng)一領導；原由國務院有關部門機關黨委領導的，歸口中央國家機關工委統(tǒng)一領導；原由國務院國資委機關黨委領導的，改由國務院國資委黨委領導。地方行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤后的黨建工作，依托各地黨委組織部門和民政部門建立社會組織黨建工作機構統(tǒng)一領導。行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤后，外事工作由行業(yè)協(xié)會商會住所地?。▍^(qū)、市）人民政府按中央有關外事管理規(guī)定執(zhí)行。人力資源服務等事項由行業(yè)協(xié)會商會住所地有關部門按職能分工承擔。

規(guī)范管理關系是實現行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的重要保障，有利于加強黨建工作和綜合監(jiān)管，強化改革的政治保障。有利于形成運行高效、可問責、可持續(xù)的制度安排，克服政府管理中各部門交叉分立、程序繁瑣的弊端。

總之，《方案》堅決突破僵化思想束縛與利益固化藩籬，制定的任務和措施扎實可靠，積極穩(wěn)妥，理順了行業(yè)協(xié)會商會與行政機關之間的基本關系，重構了行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的激勵機制、動力機制和信息機制，為行業(yè)協(xié)會商會面向市場自主發(fā)展、做大做強鋪平了道路。

打好行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤這場“硬仗”

《方案》明確提出，“全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點工作由民政部牽頭負責，2015年下半年開始第一批試點，2016年總結經驗、擴大試點，2017年在更大范圍試點，通過試點完善相應的體制機制后全面推開”，“各?。▍^(qū)、市）同步開展本地區(qū)行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點工作”。行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤時間緊、任務重，而且涉及面廣、政策性強、社會關注度高。必須統(tǒng)一思想、堅定信心、周密部署、革弊鼎新、攻堅克難，確保中央改革決策的順利有效實施。

切實把思想和行動統(tǒng)一到中央改革決策部署上來。要認真學習貫徹《方案》指示和要求等，深刻認識和領會行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的戰(zhàn)略意義和具體部署，凝聚改革攻堅的正能量。要切實顧全大局，突破部門和地區(qū)利益的藩籬，以高度的政治責任感深入研究每一項改革任務的具體方案、路徑、舉措、步驟，以堅定的歷史擔當精神全面貫徹落實中央改革決策部署。尤其是在行業(yè)協(xié)會商會的機構、人員管理、資產財務脫鉤等核心問題上，要有敢于直面矛盾、用科學方法化解矛盾的責任意識，確保改革順利推進。

建立工作機制，明確責任分工。按照《方案》提出的“國家發(fā)展改革委、民政部會同中央組織部、中央編辦、中央直屬機關工委、中央國家機關工委、外交部、工業(yè)和信息化部、財政部、人力資源社會保障部、商務部、審計署、國務院國資委、國管局、全國工商聯(lián)，成立行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤聯(lián)合工作組，負責組織實施本方案，推進全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤工作，指導和督促各地開展脫鉤工作……各有關部門分別出臺相關配套文件”的要求，加快構建各部門聯(lián)動配合的協(xié)作機制，統(tǒng)籌制定各部門任務和責任清單，建立健全監(jiān)督問責機制。

穩(wěn)妥開展試點工作。堅持試點先行，在脫鉤邏輯順序、主攻方向、推進方式等方面大膽探索。建立工作評估機制，及時跟蹤試點進度、評估實施效果。要根據《方案》要求，按照兼顧不同類型、行業(yè)和部門的原則，逐個制定試點實施方案，并在認真總結經驗的基礎上完善試點政策，逐步擴大試點范圍，穩(wěn)妥審慎進行推廣。

精心組織實施。要嚴格按照方案要求推進脫鉤工作，規(guī)范工作程序，建立考核機制，確保工作有序開展。在深入基層和群眾中發(fā)現問題、解決問題。特別要注意建立和完善行政部門與行業(yè)協(xié)會商會協(xié)商機制，在研究重大政策、重要法律、重大問題時主動聽取相關行業(yè)協(xié)會商會意見。要加強對行業(yè)協(xié)會商會的指導和支持，解決行業(yè)協(xié)會商會改革發(fā)展中遇到的困難和問題。行業(yè)協(xié)會商會要加快轉型，完善治理結構，提升服務水平，強化行業(yè)自律，增強社會認同，提高會員覆蓋率和成員代表性，真正成為引導企業(yè)公平競爭、促進產業(yè)提質增效的現代市場中介組織。

（本文作者為國家發(fā)展和改革委員會經濟體制與管理研究所副研究員）