協(xié)作治理：解決公共管理困境的“新藥方”

協(xié)作治理的理念最早由美國(guó)雪城大學(xué)馬克斯韋爾學(xué)院教授羅斯瑪麗·歐拉瑞在《協(xié)作治理——21世紀(jì)的新理念》一書(shū)中予以系統(tǒng)闡述。書(shū)中指出，協(xié)作是指在目標(biāo)實(shí)施過(guò)程中，部門(mén)與部門(mén)之間、個(gè)人與個(gè)人之間的協(xié)調(diào)與配合。也就是說(shuō)，協(xié)作是多方面的、廣泛的，只要是一個(gè)部門(mén)或一個(gè)組織為實(shí)現(xiàn)承擔(dān)的目標(biāo)所必須得到的外界支援和配合，都應(yīng)該成為協(xié)作的內(nèi)容，一般包括資源、技術(shù)、信息方面的協(xié)作。

協(xié)作治理產(chǎn)生的原因是什么？正如羅斯瑪麗·歐拉瑞教授在著作中提到的：“一是絕大多數(shù)的公共挑戰(zhàn)靠單一組織無(wú)法應(yīng)對(duì)；二是管理者需要用新的路徑和思路來(lái)解決公共問(wèn)題；三是以信息技術(shù)為中心的科技令等級(jí)制度平面化；四是領(lǐng)導(dǎo)力和管理觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變；五是公民的角色變得越來(lái)越重要；六是政府外包以及規(guī)制環(huán)境的變化促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間的合作等因素。”

更進(jìn)一步地，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)參與毋庸置疑地成為一種普遍現(xiàn)象，這一方面對(duì)政府管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量提出了更高的要求，一方面則強(qiáng)化了對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)督。近年來(lái)國(guó)外相關(guān)研究也發(fā)現(xiàn)，隨著社會(huì)的發(fā)展，公共事務(wù)的管理變得越來(lái)越復(fù)雜，而網(wǎng)絡(luò)參與的日益普及，又對(duì)政府部門(mén)形成了壓力，同時(shí)也使得公共管理領(lǐng)域的研究者和實(shí)踐者都意識(shí)到，當(dāng)下的管理活動(dòng)，單靠某一部門(mén)來(lái)獨(dú)立完成已經(jīng)變得越來(lái)越不可能。很多時(shí)候，需要通過(guò)構(gòu)建起治理網(wǎng)絡(luò)，以多部門(mén)的協(xié)作與配合、公民的積極參與來(lái)進(jìn)行共同治理。

公民參與：網(wǎng)絡(luò)社會(huì)協(xié)作治理機(jī)制的核心

南加州大學(xué)著名學(xué)者特里·L·庫(kù)珀等人所著的學(xué)術(shù)論文《以公民為中心的協(xié)作治理》中強(qiáng)調(diào)，在協(xié)作治理的過(guò)程中必須要以公民為主體、為中心。在協(xié)作治理的理念下，公民既是管理的客體，也是管理的主體，甚至是協(xié)作治理的核心所在。

首先，在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，每個(gè)公民都是重要的信息源，他們既是信息的接受者，同時(shí)也是信息的發(fā)布者，而網(wǎng)絡(luò)則是現(xiàn)代社會(huì)中溝通的新媒介。網(wǎng)絡(luò)參與中虛擬的民意會(huì)產(chǎn)生更大的公共壓力，使政府治理模式在以公民為中心和主體的協(xié)作治理機(jī)制的推動(dòng)下逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變：由被動(dòng)式、封閉式治理向主動(dòng)式、開(kāi)放式治理轉(zhuǎn)變；由壟斷型管理向參與式治理轉(zhuǎn)變；由單向服務(wù)向互動(dòng)式服務(wù)轉(zhuǎn)變。

其次，在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，政府所面臨的公共服務(wù)的提供與管理活動(dòng)也變得越來(lái)越復(fù)雜，且絕大多數(shù)公共服務(wù)單靠政府來(lái)提供和管理已無(wú)法完成，協(xié)作治理越來(lái)越成為必然選擇。面對(duì)一些社會(huì)問(wèn)題，如果缺失媒體的有效揭露、監(jiān)督，在制度建設(shè)過(guò)程中沒(méi)有公民的積極參與和有效協(xié)作，那么不僅很難對(duì)相關(guān)責(zé)任部門(mén)形成壓力，而且也很難保證政府治理的成效。

很多時(shí)候，只有有效地動(dòng)員社會(huì)力量，使公民積極參與到協(xié)作治理的過(guò)程中，社會(huì)問(wèn)題才有可能得到根本性解決。就這一角度而言，跨部門(mén)的協(xié)作與跨界的治理將會(huì)是公共管理活動(dòng)的必然發(fā)展趨勢(shì)，政府協(xié)作治理也必然逐漸成為主流的治理模式之一。

創(chuàng)新：政府協(xié)作治理機(jī)制的政治邏輯

政府協(xié)作治理機(jī)制的創(chuàng)新是順應(yīng)時(shí)代的產(chǎn)物，且呈現(xiàn)出以下政治邏輯：

公民參與下政府協(xié)作治理理念的創(chuàng)新。協(xié)作治理的前提是治理理念的轉(zhuǎn)變，需要形成“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”的治理理念。在傳統(tǒng)的政府管理體系中，政府是唯一的管理主體，作為重要治理主體的公民在角色上是“缺位”的。一方面，管理成為政府的主要職能，一方面，公民更多是作為被動(dòng)的參與者和被管理者。而網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為公民參與治理提供了渠道與平臺(tái)，公民參與的意識(shí)也在此過(guò)程中不斷提升。這種情況下，政府的治理理念需要從壟斷型管理向與公民進(jìn)行協(xié)作治理轉(zhuǎn)變，打破部門(mén)利益和政府本位主義，樹(shù)立“利益共享”的理念。此外，作為政府部門(mén)，不僅要強(qiáng)化自身責(zé)任，也要激發(fā)公民的責(zé)任感，促進(jìn)“責(zé)任共擔(dān)”的社會(huì)機(jī)制的形成。

協(xié)作治理運(yùn)作機(jī)制的創(chuàng)新。“虛擬治理”與“微治理”作為新型的治理模式，進(jìn)一步推動(dòng)了治理主體的多元化。傳統(tǒng)的政府治理機(jī)制是由政府主導(dǎo)的，公共管理是政府所壟斷的管理活動(dòng)，政府作為“強(qiáng)政府”，壟斷了稀缺的信息資源，公民則被動(dòng)地接受政府的管理與服務(wù)。而在協(xié)作治理機(jī)制下，公民主動(dòng)地參與到社會(huì)治理活動(dòng)中，成為治理的多元主體之一。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與，公民加入到公共管理與政府治理活動(dòng)中，促進(jìn)了傳統(tǒng)、單向的自上而下的信息傳播機(jī)制向互動(dòng)開(kāi)放、自下而上與自上而下并存的交互式治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變，并且周而復(fù)始（圖1所示）。

由此可以總結(jié)，在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)環(huán)境下，政府協(xié)作治理機(jī)制的創(chuàng)新表現(xiàn)為：公民自治與政府和公民共治并存，跨政府合作、跨部門(mén)協(xié)作與“數(shù)字治理”“無(wú)縫隙政府治理”并存。在這種新的治理機(jī)制下，政府與社會(huì)、企業(yè)、市場(chǎng)、公民等之間的關(guān)系也將不斷進(jìn)行新的調(diào)整。

協(xié)作治理機(jī)制中政府角色定位的創(chuàng)新。在協(xié)作治理架構(gòu)下，政府需要向社會(huì)借力，依靠非政府組織與公民的力量，共同發(fā)揮有效監(jiān)督和管理等方面的作用。政府不再扮演公共管理方面的壟斷者角色或者說(shuō)“強(qiáng)政府”角色，而是要向協(xié)調(diào)者、服務(wù)者、組織者，甚至是計(jì)劃的安排者轉(zhuǎn)變。

未盡的思考：協(xié)作治理機(jī)制所面臨的挑戰(zhàn)

進(jìn)一步的問(wèn)題在于，既然跨政府協(xié)作與跨部門(mén)合作非常重要，為何關(guān)于兩個(gè)方面的協(xié)作治理機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中依然難以確立？筆者認(rèn)為，其根本原因在于以下三個(gè)方面：

一是一些部門(mén)與地方堅(jiān)持“利益至上”，缺乏有效協(xié)作的激勵(lì)機(jī)制。以對(duì)食品安全的監(jiān)管為例，其中的監(jiān)管環(huán)節(jié)多、涉及部門(mén)多（涉及衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督、工商管理、環(huán)保、市政、城管、公安等），而依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，很多食品在生產(chǎn)環(huán)節(jié)受質(zhì)量監(jiān)督管理部門(mén)的管理，進(jìn)入餐廳后則受食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的監(jiān)管，處于流通環(huán)節(jié)又是受工商部門(mén)的管轄，餐廚垃圾回收又歸環(huán)保與城管等部門(mén)的監(jiān)管……而只有最后對(duì)公共安全形成威脅才會(huì)涉及到公安部門(mén)。因?yàn)椴块T(mén)壁壘的存在導(dǎo)致部門(mén)間難以合作，本身就很可能成為協(xié)作治理的主要阻力，況且多部門(mén)間目前尚沒(méi)有形成針對(duì)有效協(xié)作的激勵(lì)制度，無(wú)疑使得協(xié)作治理機(jī)制的構(gòu)建步履維艱。

二是協(xié)作治理機(jī)制運(yùn)行成本較高，以及政府與公民之間的“博弈”使得協(xié)作治理依然阻力重重。由于公民參與往往會(huì)增加治理的成本和管理的復(fù)雜性，從而導(dǎo)致協(xié)作治理在社會(huì)管理實(shí)踐中難以付諸實(shí)施。但是不應(yīng)忽視的是，公民參與有助于提高其自身對(duì)政府治理的滿意度。眾所周知，公民參與雖不一定會(huì)產(chǎn)生最好的政策，但是可以防止出現(xiàn)最壞的政策，從這一角度而言，唯有公民的參與和配合才能使政府政策得以有效執(zhí)行。

三是政府公信力的缺失以及政府與企業(yè)、企業(yè)與公民之間的“博弈”。在公共事務(wù)管理中，之所以存在著諸多弊端和問(wèn)題，企業(yè)追逐利益的沖動(dòng)是最重要的原因之一（當(dāng)然也和政府與社會(huì)監(jiān)督的不力有關(guān)）。此外，根據(jù)政府俘獲理論，公共部門(mén)的管理者容易為被管理者所俘獲，以至在監(jiān)督不利的情況下產(chǎn)生權(quán)力的異化與尋租行為，直接損害到公共利益與政府形象。

故而，唯有通過(guò)進(jìn)一步地整合資源，圍繞建立有效的互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行探索和創(chuàng)新，才能夠使協(xié)作治理在事實(shí)上成為可能。當(dāng)然，最后還應(yīng)指出的一點(diǎn)是，協(xié)作治理也并非總是可行，有時(shí)反而因協(xié)作主體之間不同的動(dòng)機(jī)、現(xiàn)行不合理的考核體系以及部門(mén)利益的存在，而增加治理的成本。就此意義來(lái)講，如何在構(gòu)建協(xié)作治理機(jī)制基礎(chǔ)上提高協(xié)作治理的成效，應(yīng)是當(dāng)下理論研究者與現(xiàn)實(shí)中公共部門(mén)管理者共同探討的課題。

（本文作者為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授）