在我國，縣級行政單位有縣級市、市轄區(qū)、縣及自治縣、旗等?？h城指行政區(qū)劃體系中級別為縣的城鎮(zhèn)，主要指縣政府所在地，即城關(guān)鎮(zhèn)區(qū)。盡管我國縣城數(shù)量多、基數(shù)大，是地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化中心，然而近年來，我國縣城經(jīng)濟社會的發(fā)展情況并不樂觀?？h城具備一般城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，但大多數(shù)縣城經(jīng)濟不發(fā)達、缺乏活力，在集聚人氣方面缺乏吸引力，導(dǎo)致多數(shù)縣城規(guī)模過小，資源使用方面沒有形成集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟。有研究指出，阻礙我國縣城發(fā)展的一個重要因素是其規(guī)模偏小、密度偏低，人口壓力和負擔(dān)較小，城市集聚效應(yīng)的發(fā)揮程度不夠。因此，促進未來我國縣城發(fā)展的一個重要方向就是擴大人口規(guī)模，提高人口密度，從而促進包括縣級市在內(nèi)的中小城市經(jīng)濟效率的提高（劉云中：《縣(市)區(qū)劃調(diào)整與縣級城市發(fā)展研究》，《中國市場》，2013）。

縣城在經(jīng)濟社會體系中的重要性

古語說：“郡縣治，天下安。 ”從全國范圍講，縣城是我國行政級別中的微觀層級，是城市的基本細胞；從國家城鎮(zhèn)體系講，縣城是基本的層次，是功能完備的單元，也是行政級別中最穩(wěn)定的一節(jié)；從縣域范圍內(nèi)講，縣城是縣域范圍內(nèi)經(jīng)濟、政治、文化中心，是經(jīng)濟發(fā)展的龍頭，更是重要的增長極。所以，縣城在我國經(jīng)濟社會體系中發(fā)揮著重要的作用。

縣城是國家行政體系的基本細胞?？h制在我國有兩千多年的歷史，時間悠久，在歷朝歷代的更迭中，縣制基本穩(wěn)定?？h城介于城市與鄉(xiāng)村之間，具有承上啟下、溝通上級與基層的重要作用，成為地方行政與基層行政之間的中間環(huán)節(jié)，也是全國行政的重要基石，對穩(wěn)定政權(quán)起到保障作用。

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的基本層次。在我國的行政區(qū)劃體系里，縣是基本功能最全面的微觀單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不算是完整的行政單位，無法實施獨立的財政預(yù)算，在各項公共服務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有限制。縣城具備較為完整的空間體系、經(jīng)濟體系、社會體系與文化體系，具有獨立的事權(quán)、財權(quán)和資源配置權(quán)，擁有獨立的縣城和市政府所在地，基本具備了城市所應(yīng)有的結(jié)構(gòu)和功能。費孝通說，在封建社會，縣以下并不存在任何行政單位。知縣是父母官，是親民之官，是直接和人民發(fā)生關(guān)系的皇權(quán)的代表（費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海：上海觀察社，1948年，第46頁）。“縣域政府是社會最基本的行政治理單元，處在城鄉(xiāng)結(jié)合的交匯點，是連接城鄉(xiāng)的紐帶和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要‘節(jié)點’，發(fā)揮著接受大城市輻射、帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展的承上啟下的作用”（劉明慧、齊海鵬：《城鎮(zhèn)化、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與縣域政府公共服務(wù)能力提升》，《山東經(jīng)濟》，2011）。

縣城是縣域范圍內(nèi)的政治經(jīng)濟文化中心?？h城“在城鄉(xiāng)經(jīng)濟運行過程中起著承上啟下、示范引導(dǎo)以及重要載體和經(jīng)濟主導(dǎo)作用”（崔立燁、田現(xiàn)雷：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀與縣級城市總體規(guī)劃的思考》，《現(xiàn)代商業(yè)》，2009）?？h城作為大中城市和鄉(xiāng)村之間聯(lián)系的紐帶，是縣域的信息聚集與擴散中心，能夠把大城市的新技術(shù)、新思想、新觀念帶到農(nóng)村；作為縣域經(jīng)濟和社會活動的集聚地，縣城集聚著整個縣域的優(yōu)勢，對縣域的發(fā)展起組織、帶動和示范作用?？h城總攬農(nóng)村全局，是城鄉(xiāng)差異明顯、也是關(guān)聯(lián)度最大的典型地域，是吸納農(nóng)村人口、加快城鎮(zhèn)化進程的重要載體，對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展起重要帶動作用。此外，由于最接近基層和農(nóng)村，縣城具有較強的地方性特征，很好地保留了地域文化遺產(chǎn)和風(fēng)俗習(xí)慣。

我國縣城發(fā)展的兩大困境探析

在我國，縣城數(shù)量雖很多，但發(fā)展速度并不快，可以說，在整個城鎮(zhèn)體系中，縣城是一個相對薄弱的環(huán)節(jié)。城市成長的動力一般有兩個來源：來之行政方面的動力和來之市場方面的動力，而遠離政策偏好和市場偏好，是縣城發(fā)育不良的根源（徐琴：《發(fā)達地區(qū)縣級城市在城市化進程中的地位和作用》，《學(xué)海》，2001）。具體來說，縣城發(fā)展的現(xiàn)狀與困境主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

遠離市場偏好，縣域經(jīng)濟不發(fā)達?？h城具備一般城市發(fā)展的基礎(chǔ)，在基礎(chǔ)設(shè)施、市場體系、公用事業(yè)、文化教育、管理機構(gòu)和規(guī)模效應(yīng)等諸多方面具備城市的各種功能要素及城建基礎(chǔ)。然而，縣城數(shù)量雖多，但人口規(guī)模太小，縣域經(jīng)濟不發(fā)達，產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏活力，事實上難以發(fā)揮縣域經(jīng)濟核心與龍頭的中心地位和帶動作用，對資源的使用沒有形成集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟，造成一定程度的浪費。

縣域經(jīng)濟落后，發(fā)展活力不足。“我國有2856個縣級城市，面積占到國土總面積的92%，人口占到人口總數(shù)的70%，但其國內(nèi)生產(chǎn)總值和社會消費總額卻只占到全國總量的50%左右。在市場經(jīng)濟條件下，資本和人才總是向著能產(chǎn)生最大效益的地方聚集。縣域經(jīng)濟的落后使得資本和人才流向大中城市，縣域淪為抽水機；縣域經(jīng)濟的落后使得農(nóng)村剩余勞動力就近轉(zhuǎn)移失去可能。如果縣域經(jīng)濟足夠發(fā)達，能夠承擔(dān)起轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的重任，這將大大推動我國城鎮(zhèn)化進程，同時也為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與現(xiàn)代化的發(fā)展釋放空間，而縣域經(jīng)濟本身的發(fā)展又將推動我國工業(yè)化進程，從而推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化三化同步協(xié)調(diào)發(fā)展”（張海姣、張正河：《城鎮(zhèn)化與縣域經(jīng)濟的相關(guān)性》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》，2013）。

遠離政策偏好，規(guī)模小、集聚效應(yīng)低。城鎮(zhèn)化的光環(huán)在大城市，縣城位于我國城鎮(zhèn)化布局的邊緣位置。新中國成立以來，我國城鎮(zhèn)化的政策偏向發(fā)展較快的特大城市、大城市、沿海開放城市、中西部部分工業(yè)城市和大批的小城鎮(zhèn)，縣城建設(shè)未能得到應(yīng)有的重視。阻礙縣城發(fā)展的“一個因素是其規(guī)模偏小、密度偏低，人口壓力和負擔(dān)較小，城市集聚效應(yīng)的發(fā)揮程度不夠”，因此促進未來我國縣城發(fā)展的“一個重要方向就是擴大人口規(guī)模，提高人口密度，從而促進包括縣級市在內(nèi)的中小城市經(jīng)濟效率的提高” （劉云中：《縣(市)區(qū)劃調(diào)整與縣級城市發(fā)展研究》，《中國市場》，2013）。

縣城規(guī)模小，集聚效應(yīng)低。據(jù)統(tǒng)計，目前我國縣城的人口規(guī)模平均僅為3-5萬人左右，76%的縣城人口不足10萬人，47%的縣城人口不足5萬人。城市規(guī)模過小，很難發(fā)揮其應(yīng)有的聚合效應(yīng)和輻射功能。有實證研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)模過小的城市規(guī)模收益很低，由政府負擔(dān)的外部成本很高，經(jīng)濟效益較差，規(guī)模小于10萬人的城市不存在凈規(guī)模收益（王小魯、夏小林：《優(yōu)化城市規(guī)模推動經(jīng)濟增長》，《經(jīng)濟研究》，1999 ）。小城鎮(zhèn)不僅距正常發(fā)揮城市聚集效應(yīng)還有較大距離，而且建制鎮(zhèn)因缺乏資金或投資效益太低，基礎(chǔ)設(shè)施仍很落后，大部分小城鎮(zhèn)還處于一種準(zhǔn)城市化水平（朱鐵臻：《城市現(xiàn)代化研究》，北京：紅旗出版社，2002）?？h城在設(shè)立時已初具規(guī)模，所需城市建設(shè)基本成本也已支付，然而縣城基礎(chǔ)設(shè)施的利用率嚴(yán)重偏低，應(yīng)在此基礎(chǔ)上擴大縣城的規(guī)模，提高縣城的集聚效應(yīng)。

以城鎮(zhèn)化推進縣城發(fā)展的重要意義

縣城是城鄉(xiāng)差異明顯、關(guān)聯(lián)度最大的典型地域，是我國行政體系的基礎(chǔ)，是獨立且最具穩(wěn)定性的行政單位。縣城發(fā)展的困境主要來自于遠離政策偏好和市場偏好，而縣城發(fā)展的出路在城鎮(zhèn)化?？h城是我國城鎮(zhèn)化布局的關(guān)鍵，是城鎮(zhèn)化的空間載體，也是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點和方向。一方面，縣城的發(fā)展壯大需要城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化是扭轉(zhuǎn)縣城落后局面的重要突破點?？h城嚴(yán)格來說不是城市，是城鎮(zhèn)向小城市的過渡體，是“準(zhǔn)城市”，雖然有一些基本的城市功能，但并不具備城市的全部內(nèi)涵，所以縣城的發(fā)展需要城鎮(zhèn)化來支撐。另一方面，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要空間，需要地域去容納大量農(nóng)村剩余勞動力，縣城在吸納農(nóng)村剩余勞動力方面的潛力是巨大的?？傊h城需要政策的支持和導(dǎo)向，需要規(guī)模的擴大與集聚效應(yīng)的提升，城鎮(zhèn)化的發(fā)展與縣城本身的發(fā)展壯大不謀而合。通過擴大縣城的規(guī)模，可以轉(zhuǎn)嫁大中城市無限擴張給資源與環(huán)境帶來的壓力和負擔(dān)，同時避免小城鎮(zhèn)到處開花的不經(jīng)濟后果和浪費現(xiàn)象，也為城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速平穩(wěn)推進擴展空間。

（作者為中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

（注： 中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院張海姣博士生對本文亦有貢獻）