國(guó)家治理的普遍性和多樣性

從確知的歷史以來(lái)，人類都是以群居的方式生活在一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的地域，形成自我治理的共同體。有些共同體之間分分合合，最后穩(wěn)定為一種稱之為“國(guó)家”的共同體當(dāng)中。這也是當(dāng)今人類生活于其中的主要共同體形式。大凡國(guó)家，其內(nèi)部都有一些相對(duì)獨(dú)立的治理理念、治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等，它們相互聯(lián)系、相互作用就構(gòu)成了所謂的 “國(guó)家治理體系”。在以國(guó)家為主要單位的文明交流中，某些國(guó)家的治理經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)展為普遍的追求，成為其他國(guó)家的學(xué)習(xí)榜樣，這即是治理“普遍性”的由來(lái)。譬如說(shuō)，中國(guó)的科舉經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)成為各國(guó)官吏錄用的普遍做法。自近代以來(lái)，西方國(guó)家治理中的一些新舊要素匯集成某種穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)乃至體系后，以和平與非和平的方式向世界其他地區(qū)擴(kuò)展，并以“現(xiàn)代化”的名號(hào)成為其他國(guó)家在治理方面的追求目標(biāo)。這種“現(xiàn)代化”在“全球化”的潮流中似乎獲得了更加強(qiáng)勁的動(dòng)力，成為各國(guó)治理者“順之者昌，逆之者亡”的不二選擇。

在此背景下理解當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，可以獲得在當(dāng)前這個(gè)時(shí)代某些接近“普遍性”的確定內(nèi)容。然而，在這些“普遍性”壓力之下，當(dāng)今中國(guó)人已經(jīng)意識(shí)到另一種非常強(qiáng)勁的浪潮，那就是“多樣性”。盡管在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的追求中，相較于“普遍性”而言，“多樣性”尚處于一種比較弱勢(shì)的地位，但中國(guó)這么一個(gè)大國(guó)和中華文明的崛起，讓“多樣性”的力量比以前更加強(qiáng)大，已是確切的事實(shí)。問(wèn)題是在中國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化追求中，有多少屬于“普遍性”的內(nèi)容，有多少屬于“多樣性”的內(nèi)容？

執(zhí)政黨在關(guān)于全面深化改革的《決定》當(dāng)中，對(duì)這個(gè)問(wèn)題仍然采取了謹(jǐn)慎平衡的策略。首先，《決定》起草者在使用“現(xiàn)代化”這個(gè)概念時(shí)，意味著一些在別的國(guó)家已經(jīng)存在，而在當(dāng)前中國(guó)還未存在的東西，那大都是一些接近“普遍性”的東西。其次，在描述現(xiàn)代化目標(biāo)時(shí)，強(qiáng)調(diào)了一個(gè)大前提，那就是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”，要求在這個(gè)前提之下推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這意味著兩項(xiàng)重要內(nèi)容：一是中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的“特殊性”；二是中國(guó)理解的“普遍性”。前者指的是“中國(guó)特色”，后者指的是“社會(huì)主義”。那么，“中國(guó)特色”和“社會(huì)主義”是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之外的前提，還是之中的內(nèi)容？如果只是前提，就不過(guò)是給學(xué)習(xí)其他國(guó)家現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)添加了兩個(gè)限制條件而已；如果是內(nèi)容，那么“現(xiàn)代化”就是中國(guó)人自我開(kāi)發(fā)的過(guò)程，中國(guó)人就在還未充分呈現(xiàn)的“現(xiàn)代性”中添加著自己的內(nèi)容，而這些內(nèi)容也可能會(huì)擴(kuò)展到其他國(guó)家。

中國(guó)國(guó)家治理體系“基本盤”的穩(wěn)定性

隨著中國(guó)綜合國(guó)力的提升，中國(guó)人似乎越來(lái)越傾向于第二種理解，不僅強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持自己的特殊性，而且強(qiáng)調(diào)自己創(chuàng)造新的普遍性的可能。然而，這并不意味著就排斥他人理解的“普遍性”，中國(guó)改革的一個(gè)主旋律就是要虛心學(xué)習(xí)他國(guó)的現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)很多，也有很嚴(yán)重的治理問(wèn)題，這些問(wèn)題需要拿出勇氣去解決，包括通過(guò)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化來(lái)解決，但不需要另起爐灶，而是在現(xiàn)實(shí)的基本治理框架基礎(chǔ)上，通過(guò)機(jī)制的調(diào)整來(lái)解決。

基本治理框架就是治理的“基本盤”，在執(zhí)政黨權(quán)威性文件中，它被表述為基本經(jīng)濟(jì)制度、根本和基本政治制度以及建于其上的某些基本體制。這些制度和體制至少在短期內(nèi)是不可變的。除此之外，有相當(dāng)廣泛的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明體制機(jī)制是可變的。有不少中國(guó)人對(duì)于治理“基本盤”的穩(wěn)定性不以為然，但研究發(fā)現(xiàn)，在某個(gè)歷史關(guān)鍵時(shí)期形成的治理“基本盤”，經(jīng)驗(yàn)上的確具有某種穩(wěn)定性，而且在規(guī)范意義上，只要維持這種穩(wěn)定性，不管其他方面怎么變，治理的基本質(zhì)量會(huì)得到相對(duì)可靠的保證。不過(guò)，“基本盤”的穩(wěn)定性并不必然意味著基本治理質(zhì)量的可靠性，它在很大程度上依賴于“基本盤”中的治理主體具備較高程度的自覺(jué)和自律，能夠在沒(méi)有受到外部強(qiáng)制性懲罰約束的前提下，主動(dòng)保護(hù)既有的公共利益，并能夠開(kāi)發(fā)新的公共利益。因此，推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要維持治理“基本盤”的穩(wěn)定，其關(guān)鍵則是“基本盤”中的治理主體，也就是當(dāng)前的執(zhí)政黨擁有較高程度的自覺(jué)和自律。

通過(guò)機(jī)制調(diào)整實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化

在“基本盤”穩(wěn)定的前提下，通過(guò)局部的機(jī)制調(diào)整，國(guó)家治理體系就可能在解決現(xiàn)實(shí)重大問(wèn)題的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。“機(jī)制”不同于“體制”，也不同于“過(guò)程”，而是它們之間的某種東西，它不是自然世界里的那種因果關(guān)系，也不是統(tǒng)計(jì)上的相關(guān)性，而是一種“產(chǎn)生”（generative）關(guān)系。用墨頓的話說(shuō)，社會(huì)機(jī)制就是“讓社會(huì)結(jié)構(gòu)的設(shè)定（designated）部分產(chǎn)生設(shè)定后果的社會(huì)過(guò)程”。如果這樣去理解，那么“治理機(jī)制”就是人為設(shè)定的規(guī)則化行為構(gòu)成的相互關(guān)聯(lián)、可以重復(fù)的治理過(guò)程。通過(guò)機(jī)制調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化包括六個(gè)環(huán)節(jié)：（1）針對(duì)性的問(wèn)題。機(jī)制調(diào)整的動(dòng)力并不是某種理想的目標(biāo)，而是現(xiàn)實(shí)中需要解決的問(wèn)題。只有那些可以通過(guò)機(jī)制調(diào)整來(lái)解決的問(wèn)題才有可能促進(jìn)機(jī)制調(diào)整。（2）操作性的目標(biāo)。通過(guò)機(jī)制調(diào)整來(lái)解決現(xiàn)實(shí)中有針對(duì)性的問(wèn)題時(shí)，需要設(shè)定一個(gè)目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)應(yīng)是預(yù)期在不太長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)然，也不能限于某個(gè)個(gè)案目標(biāo)，而是要針對(duì)某一類現(xiàn)象和行為所要達(dá)成的帶有局部普遍性的目標(biāo)。（3）實(shí)權(quán)性的結(jié)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)操作性目標(biāo)需要一定的政治角色形成的政治結(jié)構(gòu)來(lái)完成，這種結(jié)構(gòu)擁有實(shí)際的權(quán)力，其中的政治角色可以做出關(guān)鍵性決策，進(jìn)而改變政治行為方式，達(dá)成政治角色所認(rèn)可的目標(biāo)。（4）規(guī)則性的行為。機(jī)制調(diào)整并非只是改變某個(gè)人某一次的行為，而是要改變某一類行為的參與者可重復(fù)的行為方式。（5）可驗(yàn)證的結(jié)果。通過(guò)機(jī)制調(diào)整所帶來(lái)的實(shí)踐成果是可以通過(guò)經(jīng)驗(yàn)加以驗(yàn)證的。（6）可推廣的經(jīng)驗(yàn)。既然機(jī)制調(diào)整所改變的行為是規(guī)則性的，具有局部的普遍性，那么這種機(jī)制在某個(gè)局部就是可以擴(kuò)散且可被借鑒的。

治理體系從機(jī)制方面來(lái)說(shuō)包含五個(gè)領(lǐng)域，即經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域和生態(tài)文明領(lǐng)域。就政治領(lǐng)域而言，機(jī)制調(diào)整可以在三個(gè)方面有所突破。

黨內(nèi)領(lǐng)域。關(guān)于黨內(nèi)領(lǐng)域的治理，目前學(xué)者更多地關(guān)注在黨內(nèi)民主方面，其實(shí)，正如前面所說(shuō)，黨內(nèi)民主與黨內(nèi)集中對(duì)于黨內(nèi)治理來(lái)說(shuō)都是不可偏廢的。黨內(nèi)治理的關(guān)鍵內(nèi)容是加強(qiáng)黨內(nèi)的團(tuán)結(jié)和自律，能夠集中力量實(shí)現(xiàn)立黨為公的目標(biāo)。于當(dāng)前的黨內(nèi)治理狀況而言，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是機(jī)制調(diào)整的重點(diǎn)。需要研究如何完善監(jiān)督流程，以便更好地監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，防止他們利用特權(quán)謀取私利。此外，還要進(jìn)行黨員參與黨內(nèi)生活的激勵(lì)機(jī)制的調(diào)整與完善，以保持黨內(nèi)活力與凝聚力。

國(guó)家領(lǐng)域。國(guó)家領(lǐng)域治理的基礎(chǔ)是人民代表大會(huì)制度，它也是人民民主這種規(guī)范性目標(biāo)的主要制度載體，如果不在這一領(lǐng)域取得突破，關(guān)于人民民主的目標(biāo)也就會(huì)落空。目前社會(huì)矛盾中的一個(gè)突出問(wèn)題就是人民的訴求難以找到有效通道予以化解，與此同時(shí)，人大作為化解社會(huì)矛盾的主要法定通道尚存在諸多障礙。這就需要適時(shí)進(jìn)行機(jī)制調(diào)整。譬如通過(guò)創(chuàng)新人大表達(dá)機(jī)制，將現(xiàn)有表達(dá)通道合并同類項(xiàng)，集中歸并到人大處。

銜接領(lǐng)域。銜接領(lǐng)域主要是處于黨和國(guó)家之間的領(lǐng)域。例如政治協(xié)商制度，這方面已經(jīng)有了一系列具體的機(jī)制創(chuàng)新，改革開(kāi)放后涌現(xiàn)出來(lái)的新興階層和群體可以通過(guò)該領(lǐng)域的機(jī)制調(diào)整來(lái)表達(dá)訴求，參政議政。再比如黨組制度和黨政歸口管理制度也有了一些變化，但仍需作更多的機(jī)制調(diào)整，比如就監(jiān)督領(lǐng)域的歸口管理而言，可以通過(guò)更有效的機(jī)制調(diào)整，使黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督及行政監(jiān)督更加協(xié)調(diào)地發(fā)揮作用。

（本文系教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)政治制度的實(shí)踐發(fā)展與理論創(chuàng)新研究”階段性成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：13JZD022）

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)與行政學(xué)系教授、博導(dǎo)）