《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。”“準確界定不同國有企業(yè)功能。國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻。”由此引出一個現(xiàn)實問題，即不同類型的國有企業(yè)的功能存在異質(zhì)性，其目標和經(jīng)營方式也不同。依照筆者理解，國有企業(yè)可以劃分為以下三種類型：

一是公益性國有企業(yè)，如公交、地鐵、環(huán)衛(wèi)、國防設施、公共衛(wèi)生保健、義務教育等。這類企業(yè)應被賦予強制性社會公共目標，沒有經(jīng)濟性目標，即不以盈利為目的，其作用是直接提供公共服務，以社會和諧與穩(wěn)定為唯一目標。

二是盈利性國有企業(yè)，如電信、汽車、電子、鋼鐵、醫(yī)藥、金融、建筑等。這類企業(yè)以追求利潤最大化為其首要目標，沒有任何強制性社會公共目標。但其自覺提供公共服務是履行社會責任的行為，應予鼓勵。

三是自然壟斷和稀缺資源類國有企業(yè)，我把它稱為“適度壟斷性國有企業(yè)”。自然壟斷類企業(yè)，如鐵路運輸、管道天然氣、自來水等，國際通行的做法都是國有經(jīng)營，因為這類企業(yè)具有成本遞減性，因此價格一般定在平均成本水平上，而民營則無法保證這種定價水平；稀缺資源類國有企業(yè)，如石油、黃金等，為防止稀缺資源過度耗竭，也必須由國有企業(yè)來經(jīng)營。這兩種企業(yè)經(jīng)營的基本原則是盈虧平衡，不賠不賺，即以社會公共性作用為主，經(jīng)濟性作用居次，以最大限度保證公正福利最大化。

中國國有企業(yè)改革過去存在比較嚴重的誤區(qū)：一方面，公益性和適度壟斷性國有企業(yè)存在過度市場化傾向；而另一方面，盈利性國有企業(yè)則市場化不足，存在過度壟斷問題。這兩個方面的誤區(qū)其實存在一個共性，即把追求利潤作為國有企業(yè)的主要目標，甚至是唯一目標，而把國有企業(yè)的公共服務功能拋之腦后，以為市場化就是市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟就是追求利潤，這是對市場經(jīng)濟的嚴重誤解。實際上，市場經(jīng)濟越發(fā)達，國有企業(yè)就越多地處于公共領(lǐng)域，很少在競爭性領(lǐng)域與民爭利。在現(xiàn)實中我們不難看到，由于公益性和適度壟斷性國有企業(yè)的過度市場化，導致不少人看不起病、上不起學、乘不起車，而且事故頻發(fā)；而由于盈利性國有企業(yè)的市場化不足，行政壟斷嚴重，導致公眾不得不接受人為的高價格和低服務。這種改革的誤區(qū)，最終的結(jié)果不是國民福利的提高，而是下降，或者說被少數(shù)利益集團嚴重侵蝕。

從歷史上看，國有企業(yè)是為了解決因市場失靈而出現(xiàn)的市場本身不能解決的諸多公共性問題而產(chǎn)生的，也就是說，公共性是國有企業(yè)的本質(zhì)屬性。民營企業(yè)能做的，而且可以做得很好的，國有企業(yè)沒有必要介入；而民營企業(yè)不愿做的，做了不能賺錢的，則國有企業(yè)必須介入。前者便是競爭性領(lǐng)域，后者則是公共性領(lǐng)域。

中國社會主義制度建立后，出于迅速工業(yè)化的需要，國有企業(yè)占據(jù)了國民經(jīng)濟的絕大部分領(lǐng)域，分布十分廣泛，這種格局至今仍然沒有改變。以上市公司為例，上世紀90年代，上市公司幾乎是清一色的國有控股企業(yè)，到2012年底，上市公司中的國有控股公司降到了41.83%。但是，從國有控股企業(yè)控制的資產(chǎn)和營業(yè)收入看，則均超過2/3，體量仍然龐大。由于國有企業(yè)享有民營企業(yè)所不具備的許多行政壟斷資源，導致國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的不公平競爭。這種不公平競爭，一方面導致國有企業(yè)創(chuàng)新動力不足，成本控制不力；另一方面則由于價高質(zhì)次（包括低服務）而不斷引發(fā)公眾不滿。以2012年《財富》世界500強中的第4、5位為例。第4位是英國石油公司，其營業(yè)收入和利潤分別是3864.63億美元和257億美元；第5位是中國石化，其營業(yè)收入和利潤分別是3752.14億美元和94.53億美元。可以看出，中石化的營業(yè)收入是英國石油的97.09%，相差無幾；但中石化的利潤卻僅僅是英國石油的36.78%，相差很大。按理說，西方發(fā)達國家的勞動力成本很高，而中國的勞動力成本卻很便宜，那么，差距在哪里呢？答案無怪乎兩個：一是技術(shù)水平低，二是成本控制不力，這是缺乏競爭的必然結(jié)果。

因此，國有企業(yè)改革切忌一刀切，必須分類改革，分類治理。

公益性國有企業(yè)，嚴格說不能稱企業(yè)，因為企業(yè)給人的感覺就是賺錢的，應該設置成特殊法人。特殊法人是指依照專門法律設立和經(jīng)營的具有專門職能的國有獨資單位，特殊法人不受《公司法》和一般商法規(guī)范的約束。在經(jīng)營上，特殊法人獨立核算，但不負盈虧而靠財政維持，若有虧損由財政彌補。政府依法對其產(chǎn)品價格和成本進行控制。在治理結(jié)構(gòu)和機制設計上，必須強調(diào)公眾代表的決策參與和監(jiān)督，同時嚴格信息公開和透明。

競爭性國有企業(yè)完全按市場規(guī)則來運作，追求利潤最大化，不承擔公共職能（但鼓勵其自愿承擔社會責任的行為）。不過，前提是政府必須放棄對這類國有企業(yè)的各種保護，既不賦予其任何行政壟斷地位，也不給予任何政策支持，讓他們在市場上與民營企業(yè)進行平等的、優(yōu)勝劣汰的競爭。有公平的競爭，企業(yè)才會有創(chuàng)新的動力。這類企業(yè)必須向國家上繳股息紅利，再由國家通過公共財政支出將股息紅利回歸公眾。也就是說，國有企業(yè)的利潤應該主要來自這類企業(yè)。如果不能持續(xù)獲得盈利，那就接受市場優(yōu)勝劣汰法則的懲罰。在治理結(jié)構(gòu)和機制設計上，應該完全按照現(xiàn)代公司治理的基本規(guī)范，清晰界定股東、董事會和經(jīng)營者的權(quán)利義務關(guān)系，尤其要明確董事會與經(jīng)營者之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，以切實保障出資人權(quán)益。

對于適度壟斷性國有企業(yè)，政府必須通過規(guī)制政策，使經(jīng)營者站在國民福利最大化的立場上來經(jīng)營這類企業(yè)，而不是借助行政壟斷把消費者剩余最大限度地轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)者剩余，盈虧平衡是這類企業(yè)的基本選擇。對于這類企業(yè)，采取國有控股公司的產(chǎn)權(quán)形式是必要和現(xiàn)實的選擇，不允許在資本市場上市經(jīng)營。在治理結(jié)構(gòu)和機制設計上，一要強調(diào)董事會的集體決策和監(jiān)督；二要在董事會的構(gòu)成上體現(xiàn)公共性（比如有獨立的公共利益的代表）；三要把成本控制作為常態(tài)來管理，成本控制不是“壓制”，而是“更合理”。此外，與公益性國有企業(yè)一樣，要強調(diào)信息公開，這有利于企業(yè)接受公眾監(jiān)督。