近年來，學術理論界圍繞推進新型城鎮(zhèn)化開展了大量研究，取得了不少共識，但在一些重要問題上也存在不同看法。本期“互動天地”刊登的兩篇文章探討了在我國發(fā)展新階段怎樣更好推進城鎮(zhèn)化的問題，各自的論述都持之有據，但又有不一致甚至相沖突之處。比如，推進城鎮(zhèn)化究竟應以大城市為主，還是重點發(fā)展農村小城鎮(zhèn)？應著力解決進城農民工的市民化問題，還是讓農民就地享受市民待遇？應避免政府主導城鎮(zhèn)化，還是必須發(fā)揮政府的主導作用？相信這樣的學術討論和爭鳴有助于深化人們的認識、推動相關的研究。

以改革創(chuàng)新推動城鎮(zhèn)化轉型升級

中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心

城鎮(zhèn)化一端連接工業(yè)化、信息化，一端帶動農業(yè)現(xiàn)代化，是擴大內需的最大潛力所在和轉方式、調結構的最大希望所在。積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，最重要的是提高城鎮(zhèn)化質量，促進城鎮(zhèn)化轉型升級。打造這樣的城鎮(zhèn)化升級版，必須依靠改革創(chuàng)新驅動，特別是合理確定城鎮(zhèn)化方針和推進城鎮(zhèn)化體制機制改革。

調整“以小為主”的城鎮(zhèn)化方針

以改革創(chuàng)新提高城鎮(zhèn)化質量、促進城鎮(zhèn)化轉型升級，首先應合理確定城鎮(zhèn)化方針，以明確城鎮(zhèn)化方向。我國一度實行積極發(fā)展小城鎮(zhèn)、適當發(fā)展中等城市、嚴格限制大城市規(guī)模的城鎮(zhèn)化方針。這一方針無疑是從當時我國實際出發(fā)，符合改革開放前期農村人口占絕大多數(shù)、生產力不發(fā)達基本國情的。發(fā)展小城鎮(zhèn)投入少、見效快，既有利于農村富余勞動力轉移、加快人口城鎮(zhèn)化進程，也有利于“三農”問題的解決。然而，到20世紀90年代后期，“以小為主”的城鎮(zhèn)化造成的資源浪費、環(huán)境污染、效率低下等問題突出出來，城鎮(zhèn)發(fā)展開始向“以大為主”轉變。但這只是實踐上的轉變，城鎮(zhèn)化方針并沒有調整。

城鎮(zhèn)化是社會生產力發(fā)展到一定階段、社會進步達到一定程度的產物。從國際經驗看，城鎮(zhèn)化進程基本上呈S形曲線三階段走勢。第一階段為S形曲線底部，農村人口主要向中小城鎮(zhèn)轉移，可稱之為鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化階段；第二階段為S形曲線挺起的中部，以鄉(xiāng)村和中小城鎮(zhèn)人口向大城市轉移和集中為主要特征，可稱之為大城市主導階段；第三階段為S形曲線頂部，以大城市尤其是超大城市中心區(qū)人口向郊區(qū)遷移為新動向，可稱之為逆城鎮(zhèn)化階段。以此衡量，我國在改革開放前期的20年成功走過了第一階段，隨即進入第二階段，是合乎規(guī)律的發(fā)展。如果仍然堅持“以小為主”，甚至認為只有突出小城鎮(zhèn)式城鎮(zhèn)化才是中國特色，那么，在理論上就是一種誤讀和誤導，會模糊城鎮(zhèn)化的階段性特征；在實踐上則會阻礙城鎮(zhèn)化的轉型升級。近一個時期，農村并村組建中心村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中心村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)又急于升級為建制鎮(zhèn)，以鎮(zhèn)為龍頭的城鎮(zhèn)化大有卷土重來之勢。在當前城鎮(zhèn)化率超過52%、實際上早已步入“以大為主”的發(fā)展階段，這一趨勢應引起警覺。因為城鎮(zhèn)化效率和效益同城市規(guī)模呈正相關關系是普遍規(guī)律，不顧這一規(guī)律，固守以小為主“鋪攤子”式的城鎮(zhèn)化，勢必助長盲目圈地占地、投資開發(fā)，造成資源浪費、成本升高，使城鎮(zhèn)化偏離轉變經濟發(fā)展方式和推進新農村建設的方向。因此，“以小為主”的城鎮(zhèn)化方針到了需要改革調整到以大為主、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的時候了。

著力推進進城農民市民化

我國城鄉(xiāng)二元人口、經濟和社會結構由來已久。隨著改革開放后進城務工經商的農民與日俱增，這種二元結構也帶到城市中來，形成城市中的二元結構。在住房、就業(yè)、看病、上學、社會保障等方面，城市大都將本市居民和進城農民區(qū)分開來，實行差別化政策。然而，人口普查和人口抽樣調查則把在城鎮(zhèn)居住半年以上的人口登記為城鎮(zhèn)常住人口，即統(tǒng)計口徑上的城鎮(zhèn)人口。目前全國流動人口約2.6億，其中2億左右為進城農民，形成一定程度的城鎮(zhèn)人口虛張。但虛張多少，要做出實事求是的估量。有學者把非農業(yè)人口認定為城鎮(zhèn)人口，則目前的城鎮(zhèn)化率只有35%左右。如此“去虛張”未免有些矯枉過正，因為任何國家（城市國家除外）的城鎮(zhèn)人口中都包含一定數(shù)量的農業(yè)人口。怎樣確定合理的農業(yè)人口占比？新中國成立60多年的經驗數(shù)據表明，城鎮(zhèn)轄區(qū)人口中非農業(yè)人口占75%左右、農業(yè)人口占25%左右較為正常，有利于城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。據此計算，現(xiàn)在的實際城鎮(zhèn)化率應當在50%左右，比統(tǒng)計數(shù)據少約3500萬人。如此，目前2億進城農民中扣除虛張部分，其余1.65億左右理應通過戶籍制度改革轉變?yōu)橥惺忻褚粯拥某擎?zhèn)居民。

改革試點的情況表明，只要設計周全、方案具體、措施得力，二元戶籍制度改革的困難和問題可以得到解決。關鍵是提高認識，將二元戶籍制度改革提高到消除城鎮(zhèn)化虛張、事關城鎮(zhèn)化和社會經濟發(fā)展全局的高度來認識。首先，改革二元戶籍制度，逐步實行統(tǒng)一的居住證制度，可以從根本上消除就業(yè)、購房、醫(yī)療、子女入學等方面長期存在的不平等，使進城農民可以同城市居民一樣人盡其才，促進城市自然資本、產出資本、社會資本更有效地物盡其用、財盡其效，從而產生人、物、財1+1+1>3的疊加效應，釋放提高城鎮(zhèn)化質量的正能量。其次，進城農民工因為難以在城鎮(zhèn)定居，一般會將其收入所得做“三三制”分配：本人生活費支出1/3，寄給農村家屬1/3，剩下1/3用作春節(jié)返鄉(xiāng)探親交通、年貨、禮物等項支出。這樣，2億農民工在城市拉動的主要是固定資產投資，對消費的貢獻率很低。如果通過戶籍制度改革使進城農民變?yōu)槭忻?，其配偶、子女等隨之進城安居，就會由拉動投資為主轉變?yōu)槔瓌酉M為主，有效地消除城市規(guī)模、人口等的虛張，推動我國經濟發(fā)展向消費主導型轉變。

改革政府主導型城鎮(zhèn)化機制

城鎮(zhèn)化包括人口、經濟、社會以及政治、文化等多方面內容，核心是人口的城鎮(zhèn)化，最終目的是為了滿足人的全面發(fā)展的需要。然而，一些地方存在的以征地和土地買賣先行帶動城鎮(zhèn)擴張的現(xiàn)象，往往脫離滿足人的全面發(fā)展需要的宗旨。2000年—2010年，全國城市建成區(qū)域面積由2.24萬平方公里增加到4.01萬平方公里，增長79%；同期城鎮(zhèn)人口由45906萬增加到66978萬，增長45.9%。二者相比，土地城鎮(zhèn)化增幅是城鎮(zhèn)人口增幅的1.7倍。至于城市經濟、社會、文化、環(huán)境等的建設跟不上土地城鎮(zhèn)化步伐的現(xiàn)象更是隨處可見。目前，我國城市經濟密度（單位面積產值）只相當于發(fā)達國家的幾分之一；基礎設施建設以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等事業(yè)發(fā)展長期滯后；不少城市空氣、水、固體廢物和噪聲污染嚴重。其實，土地不過是承擔自然、產出、人力、社會資本運作的載體，其規(guī)模應根據滿足人的需要和資本積聚的程度來定，而不能倒過來——先擴大載體規(guī)模再集聚資本、填充人力，變成為城鎮(zhèn)化而造城、遷人。

當前，土地城鎮(zhèn)化超前于人口城鎮(zhèn)化積累起來的問題和矛盾如果不認真解決，就會產生城鎮(zhèn)化方向走偏的風險。首先是脫離信息化、工業(yè)化驅動的風險。當前，信息化和信息產業(yè)爆發(fā)式增長正在引發(fā)第三次產業(yè)革命，現(xiàn)代城鎮(zhèn)化必須依靠信息化、工業(yè)化驅動。如果依靠征地賣地支撐城鎮(zhèn)化，憑借大片廉價土地吸引投資和勞動力，重投入、輕產出，重速度、輕效益，就會陷入脫離信息化、工業(yè)化驅動和滋生城市經濟泡沫的風險。其次是脫離以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的風險。如果失地農民不能得到應有的補償，一些人斷了務農的路又不能成為真正的市民，就業(yè)和收入不穩(wěn)定，就會增加落入拉美“城市化陷阱”的風險，背離以城帶鄉(xiāng)、城市反哺農村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的城鎮(zhèn)化方向。還應看到，如果長期推行政府主導型城鎮(zhèn)化，將土地財政用過了頭，就有可能累積地方債務風險，給改革發(fā)展帶來隱患。

因此，推進新型城鎮(zhèn)化，需要改革政府主導型機制，特別是改革地方政府土地財政機制。應進一步推進財稅體制和各級政府公共服務事權改革，認真研究中央和地方間的財力事權關系，以財力定事權，完善轉移支付制度，健全公共財政體系，構建地方稅體系，促進形成有利于經濟結構優(yōu)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的稅收制度。

新階段的城鎮(zhèn)化需要政府積極引導

洪銀興

當前，城鎮(zhèn)化成為我國經濟社會發(fā)展新的抓手和突破口。有一種觀點認為，推進城鎮(zhèn)化應依靠市場機制，政府不應介入。如果這種觀點針對的是前一時期一些城鎮(zhèn)建設中政府主導的大拆大建，是有參考意義的；但就現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化所要擔負的經濟社會發(fā)展任務來說，則不能排除政府的積極引導作用。

新階段的城鎮(zhèn)化應重點發(fā)展農村城鎮(zhèn)

上世紀80年代我國農民創(chuàng)造的城鎮(zhèn)化道路主要是市場調節(jié)的結果。當時以蘇南模式和溫州模式為代表，在農村啟動工業(yè)化的同時發(fā)展小城鎮(zhèn)、轉移農業(yè)富余勞動力。這種農民自發(fā)的城鎮(zhèn)化“村村點火、戶戶冒煙”，走的是分散型道路。后來農民進城意義上的城鎮(zhèn)化也是市場導向的，即所謂“百萬民工大流動”。如果說這一階段的城鎮(zhèn)化有政府導向，那主要是指設立各類開發(fā)區(qū)所推進的土地城鎮(zhèn)化以及各級政府所進行的城市建設。

現(xiàn)在我國進入了中等收入國家行列，人口城鎮(zhèn)化率已超過50%。過去以城市建設為中心的城鎮(zhèn)化雖然在一定程度上提升了經濟發(fā)展水平，也轉移了大量農業(yè)富余勞動力，但工農差距、城鄉(xiāng)差距進一步擴大了。與此同時，城市尤其是大城市普遍出現(xiàn)了人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、房價高漲等“城市病”。在此背景下推進城鎮(zhèn)化，決不能重復以前的老路，而應賦予其新的內涵，特別應把重點放在發(fā)展農村城鎮(zhèn)，這樣才能充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的作用。

以城鎮(zhèn)化促進城市現(xiàn)代化。通過發(fā)展城鎮(zhèn)，使償付土地租金能力差的大量工業(yè)、普通住宅等從城市遷出進入城鎮(zhèn)，為租金償付能力強的金融、商務、公司總部及公共建筑等進入城市騰出空間。與此相適應，增強城鎮(zhèn)的產業(yè)發(fā)展、公共服務、就業(yè)吸納、人口集聚功能，使其具有吸收城市產業(yè)和人口的能力。這種城市產業(yè)和人口向城鎮(zhèn)轉移意義上的城鎮(zhèn)化，可以克服“城市病”；可以在提升城市經濟價值的基礎上，為提升城市文化價值和生態(tài)價值創(chuàng)造條件；可以優(yōu)化城市中心業(yè)態(tài)，提高城市單位土地使用效益。

以城鎮(zhèn)化帶動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。這是以城鎮(zhèn)化帶動“三農”問題的解決。目前的城鄉(xiāng)差距體現(xiàn)在多個方面，除了城鄉(xiāng)收入差距，還包括城鄉(xiāng)居民生活條件差距等。在現(xiàn)階段，最為緊迫而又有可能優(yōu)先縮小的就是城鄉(xiāng)居民居住和生活條件的差距。其基本路徑是發(fā)展農村城鎮(zhèn)，使其具有城市功能。首先，使城鎮(zhèn)具有城市生活功能，讓城鎮(zhèn)周邊的農民能就近享受城市生活。這樣的城鎮(zhèn)就成為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關鍵性節(jié)點。相應的城鎮(zhèn)建設包括：適宜人居的城市設施支撐體系，如安全飲用水、環(huán)境衛(wèi)生和能源供應；達到城市水平的文化、教育、醫(yī)療服務等設施；便捷通暢的交通、信息網絡；等等。具有城市功能的城鎮(zhèn)，不僅能留住農村的人力資本，還能吸引城市人來居住，為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和新農村建設提供各種支持。其次，使城鎮(zhèn)具有城市的增長極功能。城市的基本功能是市場中心，是人流、物流、信息流和資金流的集聚地，也是服務業(yè)發(fā)展的載體。發(fā)展農村城鎮(zhèn)，提高城鎮(zhèn)的市場化水平和生產要素聚集能力，發(fā)展達到城市水平的金融、商業(yè)等服務，可以推動生產要素在城鄉(xiāng)間順暢流動，增強城鎮(zhèn)以及農業(yè)獲取資源的能力。第三，使城鎮(zhèn)具有帶動新農村建設功能。根據范圍經濟和規(guī)模經濟的要求，許多支持農村發(fā)展的公共設施只能建在城鎮(zhèn)，通過城鎮(zhèn)向周邊農村輻射。相應地，在新農村建設中可以在科學規(guī)劃的基礎上，適當推行農民集中居住的村莊集中化。這有利于基礎設施和公共設施的集中建設和供給，改善農村生產生活條件。

以城鎮(zhèn)化推動農村居民享受市民待遇。推進城鎮(zhèn)化需要改革制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戶籍制度，消除農民和市民享受基本公共服務的差距?，F(xiàn)在形成共識的是進入城市的農業(yè)轉移人口應該市民化，解決他們在城鎮(zhèn)入學、就醫(yī)、居住和社會保障等方面的問題。但僅僅解決這部分人口的市民化問題是不夠的，還需逐步實現(xiàn)農民在城鎮(zhèn)就能享受到城市居民的福利和保障。否則，農民只有進入城市才能享受同市民大體相當?shù)母＠捅Ｕ希@樣發(fā)展下去，必然誘使大量農民涌入城市，導致城市不堪重負、各種福利水平嚴重下降，農業(yè)發(fā)展要素也會加快流失。這就需要將提供給市民的機會和設施安排到農村城鎮(zhèn)去，把高質量的教育、文化醫(yī)療設施辦到農村城鎮(zhèn)，增加城鎮(zhèn)的公共產品和公共設施供給，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋。

充分發(fā)揮政府的積極引導作用

推進具有上述新內涵的城鎮(zhèn)化，需要創(chuàng)新機制。首先，過去的城鎮(zhèn)化重點是城市面積擴大和人口比例增加，而新階段城鎮(zhèn)化的重點應是城市要素出城進入城鎮(zhèn)，包括產業(yè)和人口向城鎮(zhèn)分流。這是與市場調節(jié)的方向相背的，需要政府的積極引導。其次，目前農村城鎮(zhèn)與大城市經濟社會發(fā)展水平和市場化水平的差距十分明顯，如果任憑市場調節(jié)，在優(yōu)勝劣汰機制的作用下，農村城鎮(zhèn)不但沒有能力吸引城市發(fā)展要素，自身的發(fā)展要素還可能被城市吸走，因而需要政府發(fā)揮積極引導作用。

規(guī)劃先行。目前，城鎮(zhèn)實際上是涉及縣城、中心城鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)和新農村的結構。分散的城鎮(zhèn)區(qū)位形不成集聚效應，達不到規(guī)模經濟。新階段推進城鎮(zhèn)化需要政府科學規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，做到規(guī)劃先行。應科學合理地規(guī)劃大中小城市和小城鎮(zhèn)的布局和功能，實現(xiàn)城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃一體化。除了功能規(guī)劃，還應重視空間規(guī)劃，突出城鎮(zhèn)發(fā)展的集中、集約和生態(tài)要求。

政府投資引導。發(fā)展農村城鎮(zhèn)，需要民間投資，但政府的引導性投資是不可或缺的。國家應把基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點放在農村城鎮(zhèn)。政府按照規(guī)劃在城鎮(zhèn)進行基礎設施、公共設施建設，并給農村集中供水、供電、供氣，通路、通電話、通電視、通網絡，建生活污水處理設施，辦學校、辦醫(yī)院。當然，政府對城鎮(zhèn)建設的投資主要是引導性的，還需要動員社會各方面的力量。

推進基本公共服務城鄉(xiāng)均等化。這方面的主體是政府，主要涉及兩大問題：第一，由于歷史和經濟的原因，優(yōu)質的公共設施和公共服務資源特別是優(yōu)質的教育和醫(yī)療資源基本上集中在城市，這就造成城鄉(xiāng)享用優(yōu)質公共服務資源的巨大差距。推進城鎮(zhèn)化，應擴大基本公共產品在農村的覆蓋面，同時逐步把優(yōu)質的教育、醫(yī)療等基本公共服務資源安排到城鎮(zhèn)，使農民在當?shù)爻擎?zhèn)就可以就近享受城鎮(zhèn)化的成果。第二，基本公共服務能否實現(xiàn)均等化實際上同地方政府的財政能力相關，說到底同現(xiàn)行的財政體制相關。目前，不同地區(qū)的公共產品供給能力取決于當?shù)氐慕洕l(fā)展水平，經濟發(fā)展水平越高，地方財力越強，公共產品的供給能力就越強。顯然，要實現(xiàn)基本公共服務城鄉(xiāng)均等化，就要將之同各地經濟發(fā)展水平脫鉤。政府需要對基本公共服務供給進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調。

總之，新階段的城鎮(zhèn)化需要各級政府主動推進和積極引導。同時，為防止大拆大建和濫用土地，城鎮(zhèn)化也不應是開發(fā)商自發(fā)的行為，而需要政府科學規(guī)劃和嚴格監(jiān)管。當城鎮(zhèn)發(fā)展水平提升到與城市相當，基本公共服務城鄉(xiāng)均等化實現(xiàn)，政府就可以將調節(jié)任務主要交給市場了。