推動財稅改革要做到三個 “有利于”和兩個 “堅持”；必須在改革的緊迫性與可推動性之間尋求平衡。

　財稅體制改革的 “路線圖”

隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構的深刻調(diào)整，財稅體制暴露出的問題日益突出。主要體現(xiàn)在四個方面：一是宏觀稅負基本合理，但名義稅負偏高；二是政府分級分稅方向基本正確，但政府間事權劃分不合理、不清晰的問題長期存在；三是在經(jīng)濟高增長支撐下財政狀況良好，但隨著經(jīng)濟減速和公共服務剛性增長，可能出現(xiàn)負債攀升的現(xiàn)象，未來收支矛盾壓力增大；四是現(xiàn)行財稅體制有效促進了地方競爭，但在鼓勵地方政府改善公共服務、保護環(huán)境和引導人口集聚方面效果不理想。

我國現(xiàn)行財稅體制框架由1994年的分稅制改革確定。分稅制體制對我國建立公共財政體系和推進市場經(jīng)濟體制改革具有里程碑意義，但我們也要看到，對于財稅體制改革，目前還沒有到躺在功勞簿上享受的時候，而應該知難而進、勇于突破。因為按照改革規(guī)律，越是到改革后期面臨的矛盾越大，改革的阻力和難度也就越大。

現(xiàn)行財稅體制存在哪些問題？應重點改革哪些方面？突破口在哪里？有沒有先后順序？“路線圖”是什么樣子？針對這些問題，中國經(jīng)濟時報記者采訪了國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部第一研究室主任陳昌盛。

財稅體制暴露出的問題日益突出

中國經(jīng)濟時報：你認為現(xiàn)行財稅體制存在哪些問題？

陳昌盛：可以這樣說，為確保改革能順利推進，從著眼增量和長期角度來看，1994年分稅制改革在制度設計上做了不少讓步，在戰(zhàn)略性方面做出了次優(yōu)選擇。但隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構的深刻調(diào)整，財稅體制暴露出的問題也日益突出。主要體現(xiàn)在四個方面：

一是宏觀稅負基本合理，但名義稅負偏高，征管能力偏弱，征稅成本偏高，非稅和隱形負擔重；稅收總量問題不大，但結構問題十分突出；間接稅強，直接稅弱，勞動、消費稅負重，資本、財產(chǎn)稅負輕。

二是政府分級分稅方向基本正確，但政府間事權劃分不合理、不清晰的問題長期存在，導致財力配置不匹配，問題多發(fā)、效率偏低；中央政府與地方政府激勵不相容的問題突出；中央與省級政府體制比較規(guī)范，但省以下體制不健全、不穩(wěn)定。

三是在經(jīng)濟高增長支撐下財政狀況良好，但隨著經(jīng)濟減速和公共服務剛性增長，可能出現(xiàn)負債攀升的現(xiàn)象，未來收支矛盾壓力增大，財政穩(wěn)定性和可持續(xù)性面臨嚴峻考驗。

四是財稅體制有效促進了地方競爭，但在引導地方政府追求GDP規(guī)模和發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)方面比較有效，而在鼓勵地方政府改善公共服務、保護環(huán)境和引導人口集聚方面效果不理想。

　重點改革五個方面

中國經(jīng)濟時報：你認為財稅體制改革應重點關注哪些方面？

陳昌盛：我認為應重點改革五個方面。

第一，以中央上劃部分事權帶動事權結構重組。

按照事權優(yōu)先于財權原則，重塑中央與地方、地方各級政府之間的事權責任架構。合理界定中央事務、地方事務、中央與地方共同事務、中央委托事務、中央引導和鼓勵性事務的邊界，規(guī)范省以下各級政府事權邊界。以上劃部分事權、適當擴展中央政府支出規(guī)模為重點，將基礎養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防等跨地區(qū)流域管理上劃為中央事權。中央政府本級支出占比應由當前的15％左右，逐步上升到30％左右。

第二，實施“國民基礎社會保障包”制度。

實施主要由中央和省級政府承擔支出責任的、低標準均等化的“國民基礎社會保障包”制度，以促進人口自由流動，保障國民基本社會權益。保障包的內(nèi)容當前可包括：用名義賬戶制統(tǒng)一各類人群的基本養(yǎng)老保險制度，基本養(yǎng)老保險基金實行全國統(tǒng)籌，現(xiàn)行參保補貼政策不變；醫(yī)保參保補貼實現(xiàn)費隨人走，人口跨行政區(qū)流動時補貼由上級政府承擔，無論其在流入地參加何種醫(yī)療保險均可使用該補貼；中央政府對義務教育生均經(jīng)費實行按在校生人數(shù)均一定額投入（1500元／人年），對全國低保對象按人頭實行均一定額補貼（100元／人月）。這些待遇都統(tǒng)一記錄到個人社會保障卡中，不分戶籍全民普惠享受。

第三，以全面推行“營改增”為契機，加快地方主體稅建設。

按照先區(qū)域、后行業(yè)的原則，加快營業(yè)稅改增值稅的全國推廣。配合營改增后中央與地方收入格局的調(diào)整，加快推進消費稅改革，從目前的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為零售環(huán)節(jié)征收，按照消費地原則將消費稅改變?yōu)榈胤蕉?。同時將車輛購置稅劃歸地方稅。

加快建立完善不動產(chǎn)登記制度，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，明確不動產(chǎn)的公允市場價值評估原則和機制。設定3年左右過渡期，然后正式全面開征房產(chǎn)稅，明確為區(qū)縣級政府主要稅收來源。全面減少非稅收入，市級政府、區(qū)縣政府每一項非稅收入的征收均需要經(jīng)過省級人大以上的機構批準。除共享稅外，地方政府逐步形成以消費稅、房產(chǎn)稅為主的穩(wěn)定收入來源。

第四，規(guī)范地方發(fā)債制度，防范債務風險。

完善政府會計制度，編制政府資產(chǎn)表。明確地方政府債務主體，提高地方融資活動透明度。規(guī)范地方融資平臺，“開前門、堵后門”，擴大地方政府自行發(fā)債權限，建立債務風險預警機制。啟動市政收益?zhèn)l(fā)行，拓寬地方政府融資渠道。

第五，完善基本財稅制度，提高財政效率和透明度。

實現(xiàn)全口徑預算，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保障預算。推行編制中期預算，適時實現(xiàn)國稅、地稅機構合并。優(yōu)化政府現(xiàn)金管理、國庫集中收付和政府采購制度。

通過發(fā)行國債置換央行外匯儲備資產(chǎn)，外匯儲備管理移交財政部門。在投入和服務程序上明確基本公共服務的國家標準。按屬地原則解決稅源與征稅地分離問題。把水、森林等納入資源稅征收范圍。全面提高政府稅收征管能力，將個人納稅行為與個人信用掛鉤。建立第三方公共支出績效評估與監(jiān)督制度。以財政透明度推動提高政府透明度，讓權力在陽光下運行，推動重塑現(xiàn)代政府與市場、政府與社會、政府與公民以及政府之間的新型關系。

以中央上劃部分事權為改革突破口

中國經(jīng)濟時報：你認為財稅體制改革的突破口在哪里？

陳昌盛：我認為財稅改革涉及面寬并直接觸及利益格局，必須在改革的緊迫性與可推動性之間尋求平衡。

隨著營業(yè)稅改增值稅全面推廣，引發(fā)政府間收入格局變化，中央與地方稅收劃分必然面臨新一輪調(diào)整。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，對人口要素的自由流動提出新的要求，而養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等基本公共服務的碎片化和不可持續(xù)問題成為一大阻礙。

隨著我國增長階段的轉化，經(jīng)濟運行的不確定性和脆弱性增加，建立最基本的國民安全網(wǎng)以守住風險底線的緊迫性增加。優(yōu)先選擇中央上劃部分事權為改革突破口，有利于爭取地方政府對改革的支持，有利于以事權劃分帶動財力重新配置并配合“營改增”積極推進地方主體稅建設；選擇建立“國民基礎社會保障包”，在一定程度上能給地方政府減負，同時有利于要素跨地區(qū)自由流動和控制系統(tǒng)風險，為經(jīng)濟運行和其他改革創(chuàng)造一個相對穩(wěn)定的大環(huán)境。

　財稅體制改革分為短期、中期、長期三個時期

中國經(jīng)濟時報：財稅體制改革有沒有先后順序？

陳昌盛：我認為財稅體制改革將分為短期、中期、長期三個時期。

短期（2013年—2014年），重點將食品藥品安全、基礎養(yǎng)老金等事權劃歸中央政府；研究制定“國民基礎社會保障包”的實施方案；在全國范圍內(nèi)推行“營改增”，逐步將郵電通訊、建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)納入；研究消費稅在消費環(huán)節(jié)征收方案；建立全國不動產(chǎn)登記制度并實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，擴大房產(chǎn)稅試點。

中期（2015年—2017年），重點實施“國民基礎社會保障包”制度；將消費稅和車輛購置稅劃為地方稅；全面征收房地產(chǎn)稅；編制地方政府資產(chǎn)負債表，允許地方政府自主發(fā)債。適時實現(xiàn)國稅、地稅機構合并。

長期（2018年—2020年），“國民基礎社會保障包”兜底功能基本完備；形成收支結構改善，事權劃分合理，事權與財力相匹配，中央以增值稅和所得稅為主、地方以消費稅和財產(chǎn)稅為主的體制格局；財政透明度、穩(wěn)定性和可持續(xù)性明顯增強。

要做到三個“有利于”和兩個“堅持”

中國經(jīng)濟時報：任何改革都有 “路線圖”，你眼中的財稅改革“路線圖”是什么樣子？

陳昌盛：財稅體制是塑造政府與市場、政府與公民、政府與社會以及政府之間關系至關重要的基礎性制度安排。推動財稅改革，對政府自身改革和其他領域的改革具有重要的先導意義。具體來說要做到三個“有利于”和兩個“堅持”：有利于要素流動、市場統(tǒng)一、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展；有利于穩(wěn)定財政收入、調(diào)節(jié)差距、增強財政穩(wěn)定性；有利于政府職能轉變、實現(xiàn)公共服務均等化、提高政府效率和透明度。要堅持量力而行、量入為出，既托住民生底線又鼓勵自我奮斗，既加強中央權威和宏觀調(diào)控能力又合理分權和充分調(diào)動地方積極性，在總量上不提高宏觀稅負（35％左右）的前提下，增加政府公共服務支出，加快優(yōu)化稅制結構改革，全面削減企業(yè)和居民的非稅負擔；要堅持改革，在維持中央財力適當集中度（50％左右）的條件下，合理劃分中央與地方及地方各級政府之間的事權，以事權安排重新配置財權和財力，在繼續(xù)發(fā)揮財稅體制促進地方競爭的同時，通過地方主體稅系調(diào)整引導地方政府轉向改善環(huán)境、提升公共服務、吸引人口聚集方面，以中央政府上劃部分事權、建立“國民基礎社會保障包”為突破口，加快啟動新一輪財稅體制改革。